Was geschieht mit den Archiven eines Staates, wenn dieser Teile seines Gebietes verliert oder der Staat untergeht? Nach dem Zusammenbruch des Ostblocks und dem Untergang der DDR, der Tschechoslowakei, der Sowjetunion und Jugoslawiens rückten die Archivteilungen und -abkommen in den Fokus der Forschung. Die Wiener Konvention über Staatennachfolge in Vermögen, Archive und Schulden vermittelt theoretische Empfehlungen, die jedoch der Praxis in Bezug auf die Teilung der Staatsarchive nur bedingt standhielten. Die Problematik der Teilung der Staatsarchive wird anhand dreier ausgewählter Beispiele, der Auflösung der Tschechischen und Slowakischen Föderativen Republik, der Gründung des Kantons Jura und dem Übertritt des Bezirks Laufental vom Kanton Bern zum Kanton Basel-Landschaft untersucht. Hierzu möchte diese Arbeit einen Beitrag leisten, indem sie die Grundsätze und Lösungen für den Abschluss eines Archivabkommens evaluiert.
Qu'advient-il des archives d'un État lorsque celui-ci perd des parties de son territoire ou que l'État disparaît ? Après l'effondrement du bloc de l'Est et la disparition de la RDA, de la Tchécoslovaquie, de l'Union soviétique et de la Yougoslavie, l'attention des chercheurs s'est portée sur les répartitions et les accords en matière d'archives. La Convention de Vienne sur la succession d'États dans les domaines des biens, des archives et des dettes fournit des recommandations théoriques, qui n'ont toutefois que partiellement résisté à la pratique en ce qui concerne le partage des archives d'État. La problématique de la répartition des archives d'un État est examinée à l'aide de trois exemples choisis, à savoir la dissolution de la République fédérale tchèque et slovaque, la création du canton du Jura et le transfert du district de Laufon du canton de Berne au canton de Bâle-Campagne. Ce travail souhaite contribuer au débat en évaluant les principes et les solutions pour la conclusion d'un accord sur les archives.
What happens to a state's archives when it loses parts of its territory or the state itself disappears? After the collapse of the Eastern bloc and the disappearance of the GDR, Czechoslovakia, the Soviet Union and Yugoslavia, researchers turned their attention to the distribution of and agreements on archives. The Vienna Convention on Succession of States in respect of Property, Archives and Debts provides theoretical recommendations, which, however, have only partially been applicable in practice with regard to the division of State archives. The problem of the distribution of state archives is examined using three selected examples, namely the dissolution of the Czech and Slovak Federal Republic, the creation of the canton of Jura and the transfer of the district of Laufental from the canton of Bern to the canton of Basel-Landschaft. This article aims to contribute to the debate by assessing the principles and solutions for concluding an agreement on archives.
In Europa begann der Dekolonisierungsprozess mit dem Untergang des Vielvölkerstaates Österreich-Ungarn, des Osmanischen Reiches und des Russischen Reiches nach dem Ersten Weltkrieg, als die Selbstbestimmung der Völker zur Gründung neuer Staaten in Mittel-, Ost- und Südeuropa sowie im Baltikum führte. Zudem führte die Nachkriegsordnung von 1945 zur Annektierung der baltischen Länder und der Ukraine durch die Sowjetunion und während vier Jahrzehnten zur Bildung von zwei einander politisch und militärisch feindlich gesinnten Blöcken. Der politische und gesellschaftliche Umbruch begann sich nach 1989 mit dem Zerfall des ehemaligen Ostblocks abzuzeichnen.
Ein Teil dieses Prozesses war das Wiedererwachen des unterdrückten Nationalbewusstseins und die Polarisierung ethnischer und religiöser Bevölkerungsgruppen. Die separatistischen Bestrebungen und die Selbstbestimmung der früher zu einem Staat vereinten Völker nahmen während der 90er Jahre zu und führten zur Entstehung von neuen Staaten in Mittel-, Süd und Osteuropa und im Baltikum. Bei einer Staatensukzession1 werden Vermögen, Schulden und Archive geteilt. Um den reibungslosen Übergang und das staatliche Handeln bei den Nachfolgestaaten zu sichern, war es massgebend, die Rechtssicherheit und Kontinuität der hängigen und abgeschlossenen Geschäfte zu gewährleisten und eine effiziente Verwaltungsführung aufzubauen. Dazu trugen die Verwaltung und die Staatsarchive bei.
Die vereinbarten Grundsätze der Teilung der Registraturen, der Zwischenarchive und der Endarchive (weiter Archive) bei einer nationalen, subnationalen und einer partiellen Staatensukzession werden in diesem Artikel an drei ausgewählten Beispielen untersucht. Der Schwerpunkt der Untersuchung der Archivteilungen liegt bei der Auflösung der Tschechischen und Slowakischen Föderativen Republik (weiter ČSFR) 1993, bei der Gründung des Kantons Jura 1979 und beim Übertritt des Bezirks Laufental zum Kanton Basel-Landschaft 1994.
Die Grundsätze, Vereinbarungen und Archivabkommen hängen oft von politischen, legislativen und kulturellen Umständen bei einem Staatenzerfall ab. Es gibt aber Ansätze und Lösungen, die bei jeder Archivteilung vorkommen. Auf diese Gemeinsamkeiten wird in diesem Beitrag vertieft eingegangen und eine Beurteilung vorgenommen. Als Ausgangsthese wird postuliert, dass Archive eine wichtige Rolle bei der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie von Nachfolgestaaten spielen und die Kontinuität und Transparenz der Verwaltungstätigkeit gewährleisten.
Die Digitalisierung der Archivbestände und das E-Government eröffnen früher nie gekannte Möglichkeiten, die in Zukunft beim Abschluss eines Archivabkommens zwischen dem Vorgängerstaat und dem Nachfolgestaat berücksichtigt werden müssen. Die Nichtaufteilung der Archive von (föderalen) staatlichen Behörden, die Errichtung einer gemeinsamen Institution, zum Beispiel mittels des Rechtsstatus einer Stiftung, die Realisierung gemeinsamer Digitalisierungsprojekte oder die Gewährleistung des Zugangs via E-Government, sind Beispiele einer Good Governance-Strategie im Bereich der Staatsarchive, um den Bürgern und der Forschung der Nachfolgestaaten den Zugang zum Schrift- und Archivgut aus der gemeinsamen früheren Zusammengehörigkeit ermöglichen zu können.
Der Fokus der Forschung über das Thema der Staatensukzession steht in Verbindung mit dem Ende des Kalten Krieges in Europa. Dies hängt vor allem mit dem Untergang der DDR, der Tschechoslowakei, der Sowjetunion und von Jugoslawien zusammen. Theodor Schweisfurth erläutert die Folgen der Teilung von Jugoslawien, der Sowjetunion und der Tschechoslowakei. Entscheidend für die Anerkennung der Staatensukzession ist, ob der Vorgängerstaat untergeht oder in veränderter Form fortbesteht.2
Der Umgang mit der Teilung der Archive, die zu regelrechten Symbolen der Selbstbestimmung der Völker geworden sind, kann zu einer harten Auseinandersetzung führen. Die Rolle der Archive im Sukzessionsfall analysieren Michael Silagi, Thomas Fitschen und Yves Huguenin-Bergenat. Die Autoren berücksichtigen in ihren Ausführungen die Wiener Konvention über die Staatennachfolge in Vermögen, Archiven und Schulden von 1983. In einer Würdigung der Wiener Kodifikation kommt Michael Silagi zum Schluss, dass eine generelle Regelung der Teilung der Archivbestände «vor Eintritt des Nachfolgetatbestandes» kaum möglich ist. Die Zuordnung des Archivguts des Vorgängerstaates erfolgt nach dem Betreffsprinzip.3
Thomas Fitschen untersucht die Staatennachfolgepraxis bei der Auslieferung von Akten und Archiven vom Ersten Weltkrieg bis in die 90er Jahre des 20. Jahrhunderts und schlussfolgerte, dass der Begriff Archive in verschiedenen Kodifikationen ein Sammelbegriff jeglicher Art ist. Michael Silagi hinterfragt die Auswirkungen der Staatensukzession und die Konsequenzen eines Staatsuntergangs durch das Völkerrecht. In seiner Schlussfolgerung «stellen Archive eine Kategorie sui generis unter den Aktiva eines Staates dar. Ihre Sonderbehandlung neben dem übrigen Vermögen bei der Kodifikation der Staatennachfolge erweist sich bei den geschilderten Zerfallsprozessen als durchaus gerechtfertigt».4
Die spezifischen Grundsätze und detaillierten Bestimmungen einer Teilung der Archivbestände sind in Archivabkommen und des Schriftguts in separaten Vereinbarungen festgehalten. Die Protokolle der Verhandlungsdelegationen zwischen der Tschechischen Republik und der Slowakischen Republik sind gemäss Mitteilung des Nationalsarchivs in Prag wegen der Schutzfrist von 30 Jahren bisher nicht zugänglich, weshalb als Ausgangsbasis für diese Untersuchung die Verfassungsgesetze, Gesetze und Abkommen dienen, in denen die Grundsätze und einzelne Fragen der Archivteilungen der ČSFR geregelt wurden. Diese Bestimmungen konnten durch Erfahrungsberichte der Mitglieder der Archivdelegationen ergänzt werden. Die tschechische Sicht der Teilung des Schrift- und Archivguts der ČSFR vermitteln die Berichte von Jan Frolík, Julius Baláž, Lenka Linhartová und die slowakische Sicht Jan Spiritza.5 Maya Hertig analysiert den historischen, politischen und rechtlichen Kontext der Auflösung der Tschechoslowakei in Bezug auf die Ursachen und verfahrensrechtliche Aspekte des Auseinanderfallens und kommt zum Schluss: «Angesichts der starken ökonomischen Verflechtungen zwischen der Tschechischen und der Slowakischen Republik setzten beide Ziele vor allem in eine enge wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen den beiden Nachfolgestaaten voraus.» Einen Überblick über die rechtlichen Grundlagen und verabschiedeten Gesetze, um den Auflösungsprozess einzuleiten, findet man bei Mahulena Hošková und Václav Mikulka.6 In der deutschsprachigen Literatur zum Thema der Archivteilung der ČSFR wird diese allgemein als konstruktiv und als einvernehmlich gelöst wahrgenommen.7
In Bezug auf die Teilung des Vermögens zwischen dem Kanton Bern und dem Kanton Jura ist die Publikation von Urs Kohli grundlegend, der im Auftrag des Kantons Bern als Unterhändler direkt an den Verhandlungen teilnahm und die Vereinbarungen und einzelne Abkommen vorbereitete.8 Einer der Gründe für den Kantonswechsel war «die politische Aussenseiterrolle des Laufentals im Kanton Bern». In der Publikation «Lehrblätz Laufental» sind die Hintergründe und Skandale um die Laufentaler Abstimmungen erläutert. Zudem sind in einer Auswahl Protokolle, Vereinbarungen und Gesetze veröffentlicht, die das Selbstbestimmungsverfahren und den Übertritt des Laufentals zum Kanton Basel-Landschaft dokumentieren.9 Grundlegend für die Untersuchung der Archivfrage im Falle des Kantons Jura und des Laufentals sind die Unterlagen zu den beiden Archivteilungen im Staatsarchiv des Kantons Bern (StABern), die den Verlauf und die Hintergründe der Verhandlungen detailliert erläutern.
Der Auslöser für die Staatstrennung waren die Ergebnisse der Parlamentswahlen vom Juni 1992. In der Teilrepublik Slowakei gewannen die nationalistischen und separatistischen Kräfte die Wahlen und trieben die Abtrennungsbestrebungen voran. Die Verabschiedung der Unabhängigkeitsdeklaration der Slowakei erfolgte am 17. Juli 1992 durch den Slowakischen Nationalrat, das heisst durch das Parlament der Slowakischen Republik als Teilrepublik der Tschechischen und Slowakischen Föderativen Republik (ČSFR). In den sechs Monaten von Juni bis Dezember 1992 wurde der Prozess einer Staatensukzession eingeleitet, um die Verfassung, Gesetze und Abkommen zur Teilung des Staatsvermögens der Föderation vorzubereiten und abzuschliessen.
Die entscheidende Grundlage für die Auflösung des gemeinsamen Staates war die Verabschiedung des Teilungs- und Auflösungsgesetzes vom 13. November 1992. Die Schlüsselfrage war die Aufteilung des Vermögens der Föderation und die Festlegung der Grundsätze zwischen der Tschechischen Republik und der Slowakischen Republik.10 Als Grundsatz der Vermögensteilung kam das Territorialprinzip zur Anwendung für alle Immobilien, die sich auf dem Territorium der jeweiligen Teilrepublik befanden.11 Der zweite Grundsatz wurde die Bevölkerungszahl der Tschechischen Republik und der Slowakischen Republik im Verhältnis 2:1 auf die Kapitaleinlagen der ČSFR angewendet. Der Stichtag der Auflösung der ČSFR wurde auf den 31. Dezember 1992 festgelegt und die Nachfolgestaaten als Tschechische Republik und Slowakische Republik bezeichnet. Die Kompetenzen des ehemaligen Staates gingen auf die Nachfolgestaaten über. Die föderalen Staatsorgane, deren Streitkräfte und bewaffnete Sicherheitsorgane wurden aufgelöst.
Die Auflösung der ČSFR als Völkerrechtssubjekt war eine Dismembration, die durch die Sezession der Slowakischen Teilrepublik ausgelöst wurde.12 Die ČSFR hörte auf zu existieren und ihre Nachfolgestaaten waren sowohl die Tschechische als auch die Slowakische Republik. Keiner der Nachfolgestaaten war territorial oder rechtlich mit dem Vorgängerstaat identisch.
Mit der Änderung der Verfassung und der Entstehung der Föderation 1969 gehörte das Archivwesen in die Kompetenz des Ministeriums des Innern der Tschechischen und Slowakischen Republik. In beiden Archivgesetzen der Teilrepubliken wurde festgelegt, dass Archivgut der föderalen Behörden, die ihren Sitz in der Tschechischen oder Slowakischen Teilrepublik haben, nach dem Provenienzprinzip im Staatlichen Zentralarchiv in Prag und im Slowakischen Nationalarchiv in Bratislava aufzubewahren waren.
Eine selbstständige Gruppe bildeten spezialisierte Archive. In diese Gruppe der Archive gehörten zum Beispiel das Archiv des Nationalmuseums, der Akademie der Wissenschaften, von Fernsehen und Rundfunk, des Museums der Nationalliteratur, der Universitäten und Hochschulen, der Prager Burg und der Präsidentenkanzlei.13
Der Artikel 7 des Teilungsgesetzes enthielt jedoch nur eine allgemeine Bestimmung über das Schriftgut, Archive, Bestände der Sicherheitsbehörden und die Dokumentation betreffend des industriellen und kulturellen Erbes der ČSFR, die gemäss Artikel 2 mit dem Vermögen auf die entsprechenden staatlichen Behörden oder Organisationen des jeweiligen Nachfolgestaates übergingen.14 Der Ausgangspunkt der Archiv- und Schriftgutteilung waren vier Grundsätze: das Provenienzprinzip und die Unzerstörbarkeit für das Archivgut, das Territorialprinzip für das Schriftgut, die Bewahrung der Einheit der föderalen Archive und der Stichtag der Teilung am 31. Dezember 1992. Ausnahmen bildeten geschlossene Dokumentengruppen in den Registraturen, die ausschliesslich das Territorium der Tschechischen Republik oder der Slowakischen Republik betrafen. Zu den beim Aktenbildner verbliebenen Schriftgut erhielten die Nachfolgebehörden den Zugang und den Anspruch auf Kopien. Die Probleme bei der Abgrenzung der Registraturen wurden regelmässig besprochen. Zudem verpflichtete sich die Slowakei, neue Archive für das Verteidigungsministerium und das Amt für Auswärtige Angelegenheiten einzurichten.15
Nach der Auflösung der ČSFR traffen sich die Archivdelegationen im Januar 1993 in Prag, um die Bestimmungen der Übergabe der Archivbestände im Detail zu regeln. 1. Die Inventare der erschlossenen Bestände ersetzen die Übergabeprotokolle. 2. Die Übergabeprotokolle der nicht erschlossenen Bestände enthalten Namen des Bestands, Zeitraum und Anzahl der Archivschachteln. 3. Die Übergabeprotokolle wurden in vier Exemplaren erstellt, wovon je eins das Vorgänger- und Nachfolgearchiv erhielt und je eins die Archiverwaltung des Ministeriums des Innern in Prag und in Bratislava.16
Die Teilung der Registraturen war in der Verantwortung des jeweiligen föderalen Aktenbildners. Die Anweisung war, eine Kommission zur Teilung der Registratur beim entsprechenden Amt in der Tschechischen und Slowakischen Republik zu bilden, eine Vereinbarung über die Nutzung und den Zugang für die Mitarbeiter der slowakischen Behörden zu den Registraturen und eventuell den Zwischenarchiven abzuschliessen und den Transport des Schriftgutes, das der Slowakei übergeben werden sollte, zu organisieren.17
Die Vereinbarungen bezüglich des Archivs der Präsidentenkanzlei beinhalten die uneingeschränkte Akzeptanz des Provenienzprinzips. Keine Dokumente mit Bezug zur Slowakei wurden zurückgegeben. Der neu gegründeten Präsidentenkanzlei und dem Archiv des Präsidenten der slowakischen Republik wurde es jedoch ermöglicht, entsprechende Dokumente uneingeschränkt zu kopieren.18
Das Archiv der Föderalen Versammlung wurde von der Kanzlei der Abgeordnetenkammer des tschechischen Parlaments übernommen. Auch hier funktionierte die Zusammenarbeit mit der Kanzlei des Slowakischen Nationalrates problemlos und der Grundsatz des Provenienzprinzips wurde umgesetzt. Die zur Verfügung gestellten Findmittel ermöglichten es, die slowakischen Dokumente herauszusuchen und zu kopieren.19
Die Archivteilung auf der föderalen Ebene erfolgte beim Archiv des Föderalen Ministeriums des Innern, des Verteidigungsministeriums und dem Amt für Auswärtige Angelegenheiten. Diese Archive wurden aus dem föderalen Budget finanziert und gehörten in die Vermögensausscheidung der ČSFR. Aus dem Amt für Auswärtige Angelegenheiten wurden die Archivbestände der slowakischen Provenienz als Ganzes übergeben. Bei den Mischbeständen wurde es den slowakischen Amtsvertretern ermöglicht, kostenlos Dokumente zu kopieren. Die entsprechenden Dokumente wurden in die slowakische Botschaft in Prag gebracht, wo eine spezialisierte Stelle für einen Mitarbeiter des Archivs des slowakischen Auswärtigen Amtes errichtet wurde.20
Im Jahr 1966 wurde das Zentralarchiv des Ministeriums des Innern gegründet, das nach der Entstehung der Föderation 1969 ins Archiv des tschechischen, slowakischen und des Föderalen Ministeriums des Innern geteilt wurde. Das Föderale Archiv hatte eine Sonderstellung gemäss Archivgesetz und übernahm gleichzeitig die Funktion eines Zwischenarchivs. Daher war es möglich, dort nicht archivwürdige Dokumente bis zum Ablauf der Kassationsfrist aufzubewahren.21 Im Archiv des Föderalen Ministeriums des Innern wurden zudem die Personaldossiers des tschechischen Ministeriums des Innern, der Staatssicherheitsbehörden, des Innen- und Aussennachrichtendienstes, der Staatspolizei, der Grenzpolizei und -wache und der bewaffneten Truppen des Ministeriums des Innern von 1939 bis 1990 aufbewahrt.
Im September 1992 wurde eine Kommission für die Vorbereitung der Teilung der Archive, Evidenzkartotheken und Erkenntnisbestände gegründet, in der die Archivare des föderalen, tschechischen und slowakischen Ministeriums des Innern vertreten waren. Die Kommissionsmitglieder schlugen vor, die Archivbestände als Einheit zu bewahren und diese nach dem Provenienzprinzip dem entsprechenden Archiv des Ministeriums des Innern der Tschechischen Republik und des Ministeriums des Innern der Slowakischen Republik anzuschliessen und die Mischbestände des föderalen Archivs nach 1. Januar 1993 aufzuteilen. Vertraglich sollte der Zugang zu Dokumenten und die Möglichkeit von Fotokopien für beide Parteien gewährleistet sein.22 Ausgenommen waren die Archivbestände der Nachrichtendienste, deren Aufteilung in einem separaten Abkommen geregelt wurde.
Die Teilung des Archivs des Föderalen Ministeriums des Innern implementierte die vereinbarten Grundsätze wie das Provenienzprinzip, den Zugang zu den Beständen für die Mitarbeiter des Archivs und des Ministeriums des Innern der Tschechischen Republik und Ministeriums des Innern der Slowakischen Republik und die Erstellung von Kopien der Dokumente. Detaillierter ausgearbeitet waren die Bestimmungen zu den Mischbeständen, die aus der Tätigkeit der Sicherheitsbehörden stammten und zahlreiche Personaldossiers und Evidenzkarten mit schutzrelevanten Daten beinhalteten.
Die Verteidigung der ČSFR lag in der Kompetenz des Föderalen Verteidigungsministeriums. Das Militärhistorische Archiv in Prag war für die Aufbewahrung des Archivguts der tschechoslowakischen Armee zuständig. Die vereinbarten Grundsätze zur Teilung der Archivbestände und des Schriftguts waren das Provenienzprinzip, die Bewahrung der Einheit der Archivbestände und die Regelung der Nutzung und des Zugangs zum Archivgut für beide Nachfolgestaaten.23
Die Archivbestände wurden in drei Gruppen aufgeteilt. In der ersten Gruppe blieben die Archivalien im Militärhistorischen Archiv in Prag, in der zweiten Gruppe war es notwendig, nach der Durchsicht der Archivalien die Provenienz zu bestimmen, und in der dritten Gruppe waren die umstrittenen Archivbestände,24 bei denen individuell über die Rückgabe entschieden wurde. Zudem wurde der gegenseitige Austausch von Kopien der im jeweiligen militärhistorischen Archiv aufbewahrten Dokumente bis 1997 vereinbart.
Zum Abschluss der Teilung der Archive der tschechoslowakischen Armee kam es aus zwei Gründen auf der tschechischen Seite erst 2005. Dies waren die Reorganisation des Militärhistorischen Archivs im Jahr 1999 und die Überschwemmung 2002 in Prag, die zu grösseren Verzögerungen in der Umsetzung der Archivteilung führten.25
Nach der Wende in den 90er Jahren spielten schweizerische Archivare eine wichtige Rolle bei der Reorganisation des Archivwesens und der Ausarbeitung neuer Archivgesetze in den Ländern des ehemaligen Ostblocks. Die Beratungsmissionen wurden vom Schweizerischen Bundesarchiv als Entwicklungsprojekte organisiert und von der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit finanziert. Eine Beraterrolle bei der Durchführung der Archivteilung zwischen der Tschechischen Republik und der Slowakischen Republik übernahm der Berner Staatsarchivar Dr. Karl F. Wälchli, der in Prag und Bratislava seine Erfahrungen aus den Archivteilungen mit den Kantonen Jura und Basel-Landschaft vermittelte.
Generell wurde eine pragmatische Vorgehensweise bei der Schrift- und Archivgutsteilung gewählt, um die spezifischen bilateralen Vereinbarungen dem Gegenstand und der Materie der jeweiligen föderalen Behörde anzupassen. Das Provenienzprinzip und die Einheit der Archivbestände waren Grundsätze für die Teilung der Archive der drei föderalen Ministerien. Die Bestände der slowakischen Provenienz wurden übergeben und die Mischbestände nach eingehender Abklärung der Provenienz ausgesondert und übergeben. Der Zugang und die Nutzungsbedingungen wurden spezifisch nach den Archivbeständen geregelt, wobei die Archivgesetze des jeweiligen Staates respektiert wurden. Das Aushändigen von entsprechenden Teilen der Registraturen oder das Kopieren der Akten erfolgte nach dem Territorialprinzip. Der Zugang und die Nutzung wurden in separaten Vereinbarungen zwischen den Aktenbildern beider Nachfolgestaaten geregelt. Die Zwischenarchive blieben mehrheitlich beim Aktenbildner. Was die Registraturen und Zwischenarchive betrifft, kann man aufgrund der noch nicht zugänglichen Protokolle und Vereinbarungen, die in den Nationalarchiven in Prag und Bratislava archiviert werden, noch keine präziseren Aussagen machen. Im Urteil der beteiligten Archivare war deshalb die Teilung der Verwaltungsarchive ein viel langwierigerer Prozess als die Teilung der «historischen» Archive.
Das Verhältnis zwischen den jurassischen Bezirken und der Berner Kantonsregierung war seit dem 19. Jahrhundert angespannt. Die Jurafrage und eine eigene Kantonsgründung wurden jedoch erst ab den 1950er Jahren öffentlich diskutiert. Erst die Resultate der Abstimmung in sieben jurassischen Amtsbezirken am 23. Juni 1974 gaben den entscheidenden Impuls für die Schaffung des Kantons Jura. Dagegen entschieden sich die drei südjurassischen Amtsbezirke – Moutier, Courtelary und La Neuveville – in der Abstimmung vom 16. März 1975 für den Verbleib beim Kanton Bern. In der eidgenössischen Volksabstimmung vom 24. September 1978 stimmten Volk und Stände mit 82 Prozent Ja-Anteil der Gründung des Kantons Jura zu. Der Kanton Jura entstand aus den drei nordjurassischen Bezirken (Pruntrut, Delsberg, Freiberge) und erlangte am 1. Januar 1979 als 26. Teilstaat der Schweizerischen Eidgenossenschaft seine Souveränität.26
Mit der Staatengründung waren unweigerlich die Vermögens- und Güterteilung und damit auch die Aufteilung der Archive verbunden. Beide Parteien entschieden sich für bilaterale Verhandlungen unter der Aufsicht der Eidgenossenschaft. Zu den vertraglich vereinbarten völkerrechtlichen Prinzipien im Rahmen einer subnationalen Staatensukzession galten auch das Gebot der Bundestreue, der bundesstaatlichen Verhaltensnormen und die allgemeinen Rechtsgrundsätze von Treu, Glauben und Billigkeit.27
Bei der Vorbereitung der Vermögensteilung war die bernische Verwaltung mit zwei Problemen konfrontiert: die Teilung des direkten Vermögens wie Grundstücke, Immobilien, Beteiligungen, Kulturgüter und des indirekten Vermögens und der Schulden, was bedeutete, dass die Weiternutzung der bernischen Institutionen zu gleichen Bedingungen wie vor der Trennung erfolgen sollte, da diese auch mit den Steuergeldern der Jurassier finanziert worden waren.28
Bereits im Mai 1983 war klar geworden, dass die Archivfrage wegen «der besonderen politischen und emotionalen Belastungen» aus der Vermögensteilung ausgeklammert werden sollte. Die Beauftragten Urs Kohli und Jacques Saucy vermuteten, dass «das erhebliche Risiko der Verzögerung des vermögensrechtlichen Abkommens» bestehe. Deshalb schlugen sie vor, die Differenzen zuerst auf einer bilateralen politischen Ebene zu bereinigen.29 Zu dieser provisorischen Massnahme gehörte eine Vereinbarung, dass die Teilung der Archive und der Kulturgüter von der Vermögensteilung getrennt verhandelt werden sollte. Im Konfliktfall sollte das Bundesgericht entscheiden.
Der eigentliche Streitpunkt war die Auffassung «der nordjurassischen Ideologen, die den Kanton Jura als eigentlichen Rechtsnachfolger des ehemaligen Fürstbistums Basel betrachten». Der Kanton Bern konnte aber diesen Rechtsanspruch des Kantons Jura aus geographischen, historischen und rechtlichen Gründen nicht akzeptieren. Das Gebiet des ehemaligen Fürstbistums erstreckte sich über die «Nachfolgestaaten» Jura, Bern (Laufental) und Basel-Landschaft (Birseck), und mit der Abtrennung der drei nordjurassischen Amtsbezirke hatte der Staat Bern nicht aufgehört zu existieren. Andererseits wäre die Teilung der Archivbestände «eine kulturgeschichtliche Sünde, da das Archiv des ehemaligen Fürstbistums Basel als einziges noch intaktes Archiv eines geistlichen Fürstbistums für die Forschung und Kultur Europas eine überragende Bedeutung besitzt». Die Experten des Bundes bezeichneten das Archiv des ehemaligen Fürstbistums Basel in ihrem Gutachten als «un ensemble de documents de haute valeur historique pour la science et la culture».30 Die Verhandlungsparteien einigten sich schliesslich darauf, eine unabhängige privatrechtliche Stiftung für das Archiv des ehemaligen Fürstbistums Basel zu gründen.
Das Abkommen über die Teilung der Kulturgüter zwischen dem Kanton Bern und Kanton Jura kam am 19. April 1984 zustande und hielt die vereinbarten Grundsätze fest, auf die sich beide Kantone verständigt hatten.31 Diese betrafen das Archiv des ehemaligen Fürstbistums Basel und das Staatsarchiv des Kantons Bern: 1. Die Wahrung der Integrität der Bestände der Verwaltungsarchive, um die organische Einheit der von den Behörden angelegten Archive zu erhalten, 2. Das Konzept des gemeinsamen Erbes (patrimoine commun) ist nur anwendbar bei Archiven, wenn ein Teil des Archivguts das Erbe von zwei Staaten ist, aber nicht aufgeteilt werden kann, ohne dass sein rechtlicher, administrativer und historischer Wert zerstört wird, 3. Das Pertinenzprinzip gewährleistet die administrative Kontinuität, was praktisch bedeutet, dass sich die Kantone Bern und Jura gegenseitig die Registraturen und Dossiers aus dem Zwischenarchiv aushändigen, die von Verwaltungen gebildet wurden, um ausschliesslich offene Geschäfte einer bestimmten regionalen Einheit zu erledigen. 4. Die Zuständigkeit der kantonalen Archivare, um die unbefristeten Beschlüsse umzusetzen.
Das Ziel der privatrechtlichen Stiftung unter dem Namen Fondation des Archives de l’ancien Evêché de Bâle (AAEB) ist die Erhaltung und Konservierung der Archivbestände, die Ergänzung und Verbesserung der Findmittel, die Förderung der Forschung und die Zugänglichkeit der historischen Bestände für das Publikum. Beide Kantone traten unwiderruflich alle ihre Rechte aus der Verwaltung des ehemaligen Fürstbistums Basel ab, die sich bis zum 21. Dezember 1815 in ihrem Besitz befunden hatte. Die Stiftung erhielt ihren Sitz in Pruntrut und wird seitdem durch den Stiftungsrat mit sechs Mitgliedern geleitet. Dem Stiftungsrat gehören von Amtes wegen der Leiter des Office du patrimoine historique und der Direktor des Staatsarchivs des Kantons Bern an, die jährlich abwechselnd den Vorsitz führen.32 Das Personal bekam den gleichen Status wie die Angestellten der jurassischen Staatsverwaltung. Beide Kantone betrachteten das Staatsarchiv des Kantons Bern als gemeinsames Erbe, welches das unveräusserliche Eigentum des Kantons Bern unter Berücksichtigung der spezifischen Interessen des Kantons Jura ist.
Mit einem medienwirksamen Festakt anlässlich der Unterzeichnung der Stiftungsurkunde am 20. Juni 1985 und den Festreden des Chef de l’Office du patrimoine historique Prof. Bernhard Prongué und des Berner Staatsarchivars Dr. Karl F. Wälchli wurde der Schlusspunkt unter die Verhandlungen um das Archiv des ehemaligen Fürstbistums Basel gesetzt. Prof. Prongué hob drei Grundsätze der gemeinsamen Stiftung hervor, die zum Erfolg geführt hatten: «le respect de l’intégrité des fonds, le concept de patrimoine commun et le principe de pertinence fonctionnelle».33
Im Anhang 2 zum Abkommen vom 19. April 198434 wird der Zugang zum gemeinsamen im Staatsarchiv Bern aufbewahrten Archivgut zwischen den Kantonen Bern und Jura für den Zeitraum vom 21. Dezember 1815 bis 31. Dezember 1978 geregelt. Das Staatsarchiv des Kantons Bern ist ein unveräusserliches Eigentum des Kantons Bern. Der Kanton Bern ist zuständig für dessen Erhaltung, Verwaltung und Finanzierung. Zudem garantiert der Kanton Bern dem Kanton Jura in diesem Zeitraum besondere Rechte wie die Besichtigung und Konsultierung der Archivstände durch den Leiter des Office du patrimoine historique in Begleitung des Berner Staatsarchivars sowie die Konsultierung der Archivbestände durch die Mitarbeitende des entsprechenden jurassischen Amtes. Die weiteren Sonderrechte des Leiters des Office du patrimoine historique waren die vorgängige Zustimmung zu jeder Veräusserung und Vernichtung von Schriftgut im genannten Zeitraum, die Möglichkeit der Vergabe von Forschungsaufträgen unter denselben Bedingungen wie die der Berner Behörden, das Recht auf die Ausleihe von Akten zu Forschungszwecken durch das Office du patrimoine historique, Zugang zu Einwohnerverzeichnissen und Einsicht in die Akten für die Einwohner des Kantons Jura unter denselben Bedingungen wie für die Einwohner des Kantons Bern. Diese Sonderrechte beruhten auf gegenseitiger Reziprozität, indem der Kanton Jura dem Kanton Bern dieselben Sonderrechte im genannten Zeitraum für die Archives de la République et Canton du Jura garantiert.
Im Weiteren regelte man den Austausch von Findmitteln zum gemeinsamen Archivgut, die Aushändigung von amtlichen Druckschriften gemäss einer von den Archivaren beider Kantone erstellten Liste, Erstellung von Mikrofilmen und Kopien nach einem gemeinsam festgelegten Plan inklusive Finanzierung und einer gemeinsam vereinbarten Praxis und Schenkung von Duplikaten von Büchern und anderen Publikationen. Das Staatsarchiv des Kantons Bern verpflichtete sich, den Archives de la République et Canton du Jura nach dem Pertinenzprinzip und nach den praktischen Möglichkeiten des Archivplanes insbesondere die Bezirks- und Verwaltungsarchive (archives de districts et archives administratives) sowie Archive, die ausschliesslich den Kanton Jura betreffen, zu übergeben. Das Staatsarchiv des Kantons Jura verpflichtete sich, den Archivplan und die Signaturen der früheren bernischen Bestände zu übernehmen. Zuletzt verpflichtet sich das Berner Staatsarchiv, Kopien unter folgenden Bedingungen zuzustellen: kostenlos für einzelne Stücke, zum Selbstkostenpreis für Dossiers und zum Preis der Kopien für die Mikrofilme. Bei Konflikten wird der Direktor des Schweizerischen Bundesarchivs als Schiedsinstanz berufen.
Der Laufentalvertrag vom 10. Februar 1983 regelt die Bestimmungen der Aufnahme des bernischen Amtsbezirks Laufen mit seinen Gemeinden in den Kanton Basel-Landschaft. Erst im Zuge der Berner Finanzaffäre 1985 entschieden sich die Stimmberechtigen des Laufentals in der zweiten Laufentalabstimmung am 12. November 1989 für einen Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft.35 Die rechtlichen Voraussetzungen für einen Übertritt des Bezirks Laufental auf den 1. Januar 1994 zum Kanton Basel-Landschaft waren damit geschaffen.
Beim Übertritt des Laufentals zum Kanton Basel-Landschaft handelte es sich um eine Zession innerhalb eines Bundesstaates. Der Laufentalvertrag ist ein interkantonales Konkordat,36 der die Veränderungen des Gebietes beziehungsweise der Gebietsgrenzen regelte. Der Laufentalvertrag enthält selbst keine Bestimmung über die Vermögensteilung zwischen den Kantonen. In Paragraf 22 Absatz 1 ist nur die allgemeine Bestimmung über den Anspruch des Kantons Basel-Landschaft auf Vermögensrechte im Bezirk Laufen erwähnt.37 Im Verfahrensabkommen zwischen den Kantonen Bern und Basel-Landschaft vom 19. Februar 1992 wurden die Organisation, Durchführung und die Grundsätze der Teilung der Aktiven, Passiven und Schulden geregelt und das Teilungskriterium – Wohnbevölkerung, Steuerkraft, Gebietsgrösse – für jedes Vermögenspaket separat festgelegt.38 Als Stichtag für die Bewertung des Vermögens galt der 31. Dezember desjenigen Jahres, das dem Souveränitätsübergang des Laufentals in den Kanton Basel-Landschaft vorausging.
Für die Vorbereitung der Vereinbarung im Bereich Archivwesen wurden den Unterhändlern die Staatsarchivare des Kantons Bern und des Kantons Basel-Landschaft, Dr. Karl F. Wälchli und Dr. Matthias Manz, als Sachspezialisten zugewiesen, um den Übertritt «möglichst reibungslos und harmonisch» zu gestalten.39
Die «Vereinbarung über das Archivwesen»40 zwischen den Kantonen Basel-Landschaft und Bern vom 19./20. Oktober 1993 regelte den administrativen Übergang in vier Bereichen: Eigentumsverhältnisse, Zugang zu den Archiven, welche die Geschichte des Laufentals betreffen, Vernichtung von Schriftgut, Auskunftserteilung und Dokumentenbeschaffung. Die Bezirksarchive, die ausschliesslich den Amtsbezirk Laufen betreffen, gingen an den Kanton Basel-Landschaft über. Die Archive der bernischen Zentralverwaltung blieben im Staatsarchiv Bern in dessen Eigentum, aber die Kirchenbücher der Kirchgemeinden im Amtsbezirk Laufen gingen ausdrücklich in das Eigentum des Kantons Basel-Landschaft über. Zweitens gewährte der Kanton Bern den Einwohnern des Kantons Basel-Landschaft Zugang zu ihren Archiven zu den gleichen Bedingungen wie den Einwohnern des Kantons Bern. Die Behörden des Kantons Basel-Landschaft erhielten die gleiche Unterstützung bei historischen Nachforschungen zur Geschichte des Laufentals von 1815 bis 1993 wie die Berner Behörden, können Akten zum Zweck wissenschaftlicher Forschung ausleihen und geben sich gegenseitig die notwendigen Auskünfte. Die gleichen Bedingungen gewährte der Kanton Basel-Landschaft dem Kanton Bern. Bei der Kassation von Schriftgut, die das Laufental betreffen und als nicht archivierungswürdig beurteilt werden, gewährt das Berner Staatsarchiv dem Staatsarchiv des Kantons Basel-Landschaft eine Frist von sechs Monaten, um diese für sich zu beanspruchen. Gemäss Mitteilung von Dr. Manz wurde diese Bestimmung in der Praxis jedoch nicht umgesetzt.41 Es waren nur zwei Treffen nötig, um die Bestimmungen der Archivvereinbarung zu regeln. Der Abschluss der Verhandlungen und der definitive Schlusspunkt hinter der Vermögensteilung bildete der Bericht über die Vermögensausscheidung vom 9. Mai 1995.42
Der Grundsatz des Territorialprinzips bei der subnationalen Staatensukzession, dass der Vorgängerstaat dem Nachfolgestaat Archive überlässt, die sich auf sein Territorium beziehen,43 ist beim Staatsarchiv des Kantons Bern nicht anwendbar. In beiden schweizerischen Fällen war das Territorialprinzip durch die Grundsätze der funktionellen Pertinenz44 und der Einheit der Archive erheblich eingeschränkt. Dieser Anspruch führte im Falle des Archivs des ehemaligen Fürstbistums Basel zu einer Auseinandersetzung, da das Archivabkommen getrennt vom Konkordat zwischen den Kantonen Bern und Jura abgeschlossen wurde. In der Übereinkunft über die Gründung der gemeinsamen Stiftung verzichteten die Kantone Bern und Jura auf ihre Ansprüche, um die Einheit und den historischen Wert des Archivs des Fürstbistums Basel zu bewahren. Das Staatsarchiv des Kantons Bern wurde als gemeinsames Kulturgut der Kantone Bern und Jura betrachtet. Die praktischen Erfahrungen aus der Regelung der Archivfrage mit dem Kanton Jura führten dazu, dass die Übergabe der Archive und die Integration des Bezirks Laufentals in den Kanton Basel-Landschaft «ohne schwerwiegende Rechtsprobleme» verlaufen ist.45
Die optimale Lösung wäre es, Archivteilungen bei einer Staatensukzession zu vermeiden. Es besteht jedoch das Recht der Nachfolgestaaten auf die Informationen über die eigene Identität und das Recht auf das Kulturerbe, dessen integraler Bestandteil die Archive sind. Die Sicherung der Rechtsstaatlichkeit und -ordnung gehören zu den wesentlichen Instrumenten eines funktionierenden Rechtstaates. Die Archive als Gedächtnisinstitutionen tragen dazu bei, indem sie schriftliche Aufzeichnungen – Zeugnisse – aufbewahren und die Nachvollziehbarkeit der Geschäfte gewährleisten. Es ist wichtig, bei einer Staatensukzession die Grundsätze für die Teilung des Archiv- und Schriftguts in einem Archivabkommen festzulegen. Die vereinbarten Grundsätze müssen von den Nachfolgestaaten verbindlich umgesetzt werden. Die gemeinsamen Merkmale eines Archivabkommens sind die Abgrenzung der betroffenen Bestände, der Zeitraum, der Stichtag der Teilung und der Zeitplan der Übergabe. Bei der Durchführung werden die Protokolle mit einer detaillierten Aufzählung der Archivbestände, Findmittel und Druckschriften übergeben. Das Provenienzprinzip wird bei der Teilung der Endarchive, das Territorialprinzip bei den Verwaltungsarchiven und das Pertinenzprinzip bei Registraturen angewendet. Die Ressortabkommen und Verwaltungsvereinbarungen bilden wichtige Bausteine im Prozess der Rechtsstaatlichkeit und regeln spezifische Bestimmungen der Übergabe der Registraturen und Zwischenarchive entsprechend den spezifischen Anforderungen für die Sachverhalte einzelner Behörden.
Die drei Fallbeispiele sind ein Beitrag zur Good Governance-Praxis bei einer Staatensukzession, um die Interessen der Allgemeinheit und der Forschung zu gewährleisten. Die digitalen Entwicklungen geben 30 Jahre später ganz andere Möglichkeiten, um den Zugang zum Archiv-, Schrift- und Kulturgut zu erleichtern.
Auch in Zukunft werden Verhandlungen über die Teilung der Archive als Folge eines bewaffneten Konflikts oder der Abspaltung eines Gebietes zwischen dem Vorgänger- und Nachfolgestaat geführt. Für eine gute Zusammenarbeit im Bereich der Archive zwischen den Nachfolgestaaten wird es in Zukunft Bestimmungen über die Nutzung, den elektronischen Zugang und die Definierung der Benutzergruppen brauchen, die ein fester Bestandteil eines Archivabkommens sein müssen. Gerade die Digitalisierung der Archivbestände hat das Potenzial die Archivteilungen bezüglich Anzahl der Archivbestände oder der beteiligten Archive bei der Rückgabe zu reduzieren. Sie kann auch dazu führen, dass die Archive als Einheit im Sitz des Vorgängerstaates verbleiben. Diese Archive werden als gemeinsames Eigentum von den Nachfolgestaaten verwaltet. Auch bei den Verwaltungsarchiven bietet das E-Government neue Möglichkeiten, um den Bürgern des Nachfolgestaats einen elektronischen Zugang auf personenbezogene Daten beim Vorgängerstaat zu ermöglichen. Mit dem Open-Digital-Rights-Language-Informationsmodell können Erlaubnis-, Verbots- und Verpflichtungserklärungen für Benutzergruppen definiert werden, mit denen Vorgaben der Datenschutzgesetze und verbindliche Richtlinien abgedeckt werden. In Zukunft werden die Archivabkommen und Vereinbarungen auf Ebene der Ressorts und Behörden bei einer Staatensukzession zusätzlich neue Bestimmungen zur elektronischen Identifizierung der Nutzer und Ressourcen beinhalten.
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