Die staatliche Kulturförderung setzt wegen ihrer Subsidiarität per Definition erst im Falle eines Marktversagens ein. Dennoch haben die vom New Public Management inspirierten Leistungsvereinbarungen im vergangenen Jahrzehnt reichlich Eingang in den Bereich der Kulturförderung gefunden. Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, wie eine solche Hochzeit zwischen der betriebswirtschaftlichen Logik und den ideellen sowie immateriellen Werten der Kultur möglich ist, und welchen Rahmenbedingungen dabei Rechnung getragen werden muss.

En raison de sa subsidiarité, l'encouragement étatique de la culture n'intervient par définition qu'en cas de défaillance du marché. Pourtant, au cours de la dernière décennie, les contrats de prestations inspirés du New Public Management ont été largement utilisés dans le domaine de la promotion culturelle. Le présent travail se penche sur la question de savoir comment un tel mariage entre la logique de l'économie d'entreprise et les valeurs idéales et immatérielles de la culture est possible, et de quelles conditions-cadres il faut tenir compte.

Due to its subsidiarity, state cultural funding by definition only comes into play in the event of market failure. Nevertheless, performance agreements inspired by New Public Management have found their way into the field of cultural promotion over the past decade. This paper examines the question of how such a marriage between business logic and the idealistic and immaterial values of culture is possible and which requirements should be taken into account.

1 Einleitung und Fragestellung

Die staatliche Kulturförderung setzt wegen ihrer Subsidiarität per Definition erst im Falle eines Marktversagens ein, wo der Wettbewerb ein einheimisches Kultur­schaffen und vielfältiges Kulturangebot nicht sicherzustellen vermag.1 So erstaunt es auf den ersten Blick, wenn der Staat in diesem an ideellen Werten orientierten Bereich der Kultur,2 sich der vom New Public Management (NPM) inspirierten Handlungsform des Contracting-out bedient und damit durch die Hintertür sozusagen wieder einen Marktmechanismus einführt, um ein Marktversagen zu beheben.

Leistungsvereinbarungen haben in den letzten 10–15 Jahren auch im Kulturbereich massiven Eingang gefunden, namentlich mit den sogenannten GLAM-Institutionen, welche weite Teile des kulturellen Grundangebots sicherstellen. Beim Bund zählt man gegenwärtig etwa 280 Leistungsvereinbarungen, in den Kantonen Bern, St. Gallen und Thurgau je rund 70-80.

Leistungsvereinbarungen sind eng mit dem Reformmodell des NPM verbunden.3 Zusammen mit den Globalbudgets bilden sie die zentralen Steuerungselemente der neue Verwaltungsführung, die in den frühen 1990er-Jahren unter der Bezeichnung der «wirkungsorientierten Verwaltungsführung» (WoV) zunächst auf lokaler und kantonaler Ebene, später dann beim Bund, unter den Führungsmodellen «Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget» (FLAG) und Neues «Führungsmodell für die Bundesverwaltung» (NFB),4 eingeführt wurde. Gemeinsam ist diesen Modellen das Bestreben, das staatliche Handeln verstärkt an messbaren Leistungen und Wirkungen auszurichten.5 Dabei soll jede beteiligte Verwaltungseinheit über einen Leistungsauftrag verfügen, in dem die Ziele, die von dieser Einheit in den nächsten Jahren erreicht werden sollen, festgehalten sind, zusammen mit den jeweiligen Kriterien für die Erreichung dieser Ziele.6

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, zu untersuchen, inwieweit dieser Spagat zwi­schen den betriebswirtschaftlichen Prämissen des NPM und den ideellen Werten der Kultur im Bereich der GLAM-Institutionen möglich ist, mit anderen Worten also der Frage nachzugehen, inwieweit die Kulturförderung sich in Form von Leistungsver­einbarungen sinnvoll umsetzen lässt, ohne dabei gegen die Prinzipien der schweizerischen Kulturverfassung zu verstossen.

In einem ersten Teil werden anhand der einschlägigen Literatur die verwaltungsdogmatischen Grundlagen der Leitungsvereinbarungen im Kontext der wirkungsorientierten Verwaltungstätigkeit erarbeitet. In den beiden nächsten Teilen werden die stark föderalistisch geprägte schweizerische Kulturverfassung und die Rechtsgrundlagen der Leistungsvereinbarungen im Kulturbereich abgehandelt, wobei das Schwergewicht bei der kantonalen Gesetzgebung gelegt wird. Im fünften Teil wird eine Auswahl von zehn repräsentativen aktuellen Leistungsvereinbarungen mit GLAM-Institutionen aller föderalistischen Ebenen vor dem Hintergrund der verwal­tungstheoretischen und rechtlichen Aspekte des Kontraktmanagements vorgestellt, um sie dann mit den Erkenntnissen aus den theoretischen und rechtlichen Vorgaben zu vergleichen. Ergänzend dazu wurden halbstrukturierte Interviews mit Vertre­tenden der Vertragsparteien durchgeführt, um zusätzliche Informationen zur Hand­habung der Leistungsvereinbarungen und ihre Einschätzung zur Praxistauglichkeit zu erhalten. Im Schlussteil wird die einleitende Fragestellung beantwortet und mittels Gestaltungsempfehlungen ein Annäherungspotential zwischen betriebswirt­schaftlicher Logik und kultureller Irrationalität aufgezeigt.

2 Die verwaltungstheoretischen Grundlagen der Leistungsverein­barun­gen

2.1 Der Kontext des Reformmodells der Wirkungsorientierten Verwaltungsfüh­rung

Dem Modell des NPM fehlt es zwar, aufgrund der unterschiedlichen politischen Systeme und Rechtstraditionen seiner Wegbereitenden,7 an einer Gesamtkonzeption. Nichtsdes­totrotz sind einige zentrale Merkmale erkennbar, die auf der Überzeugung basieren, dass die Einführung von Marktprozessen die staatliche Leistungserbrin­gung nachhaltig zu optimieren vermag, besteht doch das gemeinsame Ziel in der An­näherung der Führung des Staatssys­tems an diejenigen der Privatwirtschaft und da­mit einhergehend der Forde­rung nach mehr Management. Die Verwaltung soll ihre Dienstleistungen verbessern, indem sie sie effizienter macht und an den Erwartun­gen der Bevölkerung ausrichtet.8

Die neuen Mechanismen sehen die Steuerung des Verwaltungsapparates nicht mehr über die Ressourcen (Input) vor, sondern über die Leistung oder das Ergeb­nis (Output), ja sogar über deren Mehrwert (Outcome). Um die öffentlichen Dienstleistungen zu definieren, sollen die strategischen As­pekte (Entscheidungen über das Was) von den operativen Aspekten (Entschei­dungen über das Wie) ge­trennt werden.9

Nach Chappelet’s Tetraeder des Public Managements soll der Public Manager seine Aufgabe gleichzeitig effektiver (Verhältnis zwischen Zielen und Leistungen), effizi­enter (Verhältnis zwischen Mitteln und Leistungen) und relevanter (Verhältnis zwi­schen Mitteln und Zielen) wahrnehmen.10

2.2 Strategische Ziele der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung

Innerhalb dieser Vision haben sich mehrere strategische Ziele entwickelt, wobei die verschiedenen Autorinnen und Autoren zum Teil austauschbare Begriffe hierfür verwen­den. Nachfolgend werden die wichtigsten kurz vorgestellt, sofern sie für die vorliegende Analyse von Bedeutung sind.

Im Gegensatz zur Input-gesteuerten traditionellen Verwaltungsführung, die den Leistungserbringenden zu wenig Anreize vermittelte, effizient und effektiv zu han­deln, sollen nunmehr die erbrachten Leistungen (Produkte) oder auch die durch die Leis­tungen er­reichten Wirkungen Diskussionspunkt und Ausrichtungsmassstab des Ver­waltungshandelns sein.11 Im NPM oder in der WoV erfolgt die Steuerung somit er­geb­nisorientiert, über Leistungs- bzw. Wirkungsvorgaben.12

Leistungsziele, das heisst der am Ende eines be­stimmten Zeitraums angestrebte Stand von Produkten, betreffen die Qualität, die Quantität, die zeitliche Verfügbar­keit und die Kosten bzw. den Kostendeckungsgrad.13 Wirkungsziele hingegen visieren einen zukünftigen Zustand der Gesellschaft oder der gesellschaftlichen Entwicklung an. Es geht hier um die Frage, was der Zweck ei­ner Tätigkeit ist, bzw. was mit der Erbringung einer Leistung langfristig erreicht werden soll.14

Wesentliche Konsequenz der Ergebnisorientierung ist die Leistungs- bzw. Wirkungs­messung, die in Form von Indikatoren erfolgt.15

Die Leistungsindikatoren werden in den Leistungsvereinbarungen festgehalten.16 Wir­kungsziele sind indessen Sache der Politik und stellen demzufolge die so­ge­nannten übergeordnete Ziele dar.17

Weiteres zentrales Element des NPM oder der WoV ist die verstärkte Kunden- und Bürgerorientierung.18 Darunter versteht man eine vermehrte Einflussnahme der Kund­schaft oder des Publikums auf die kon­krete Aufgabengestaltung und Leis­tungserbringung.

Die Qualitätsorientierung bildet ebenfalls ein strategisches Ziel. Das Wort «Qualität» hat seinen Ursprung im lateinischen Wort qualitas (Beschaf­fenheit, Merkmal, Eigenschaft, Zustand) und «beschreibt die Natur, den Zustand oder den Wert eines Produktes oder einer Dienstleistung»19. Die Doktrin unterscheidet zwischen mehreren Qualitätsdimensionen.20

Mit dem NPM sollen die definierten Aufgaben (Leistungen) kostenbewusster und kostengünstiger erfüllt werden (Effizienzsteigerung).21 Damit verbunden ist tendenzi­ell eine vermehrte Überwälzung der anfallenden Verwaltungskosten auf die Kundinnen und Kunden. Denn nach dem betriebswirtschaftlichen Äquivalenzprinzip sollen «Nutz­niesser einer Leistung, de­ren Inhalt sie mitbestimmen können, diese auch bezahlen»22. Daraus wird gefolgert, dass die Finanzierung über Gebühren so weit als möglich ausgedehnt und vermehrt Kosten-Nutzen-Transparenz geschaffen wer­den soll.23

Wenn immer möglich sollen auch mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraute Stellen analog privaten Unternehmen dem Wettbewerb ausgesetzt sein.24 Es wird da­von ausgegangen, dass funktionierender Wettbewerb die wirksame und effiziente Leis­tungserstellung am besten gewährleistet.25 Soweit zwischen verschiedenen Anbie­tenden von öffentlichen Leistungen keine echte Konkurrenzsituation besteht oder be­stehen kann, was im Kulturbereich oft der Fall ist, sollen mittels einzelner Markt­me­chanismen wettbewerbsähnliche Situationen geschaffen werden.26 Eine die­ser Mass­nahmen sind Auslagerungen im Sinne eines Contracting-out.27

2.3 Ergebnisorientierte Steuerung durch Leistungsvereinbarungen

Ein wesentliches, konstitutives Element der WoV ist das sogenannte Kontraktma­nagement.28 Mit Leistungsaufträgen und Leistungs­vereinbarungen sollen in Konkretisie­rung der übergeordneten Vorgaben die von nachge­ordneten Stellen für einen bestimmten Zeitraum zu erbringenden Leis­tungen, die dafür zur Verfügung stehenden Mittel (Kon­traktsumme) sowie die zu beachtenden Rahmenbe­dingungen aus­gehandelt werden.29 Das Kontraktma­nagement wird sowohl zwischen Politik und Verwaltung, aber auch zwischen verwal­tungsin­ternen Einheiten (Contracting-in)30 und zwi­schen Verwaltung und ausgelagerten bzw. drit­ten Organisa­tionen (Contrac­ting-out) 31 einge­setzt.

In der Lehre wird bisweilen zwischen Rahmen- und Jahreskontrakten unterschieden. Der mehrjährige Rahmenkontrakt regelt das grundsätzliche Verhältnis zwischen Vergabestelle und leistungserbringender Partei und bildet mithin das mittelfristige Gerüst für die Geschäftsbeziehung.32 Ein zusätzlicher Jahreskontrakt enthält sodann die detail­lierten Angaben über Produkte hinsichtlich Menge, Qualität, finanzieller Zusammenhänge und Total der Kontraktsumme für das betreffende Jahr sowie all­fällige besondere Jahresziele, die sich namentlich aus Spezialprojekten ergeben.33

In der Praxis wird, mindestens was die externen Leistungsvereinbarungen betrifft, auf diese Differenzie­rung weitestgehend verzichtet und beides in eine einzige Leis­tungsvereinbarung eingebaut.

Im internen Verhältnis gibt es verschiedene Stufen von Leistungsaufträgen. Zuoberst steht der (politi­sche) Leistungsauftrag des Parlamentes an die Regierung, der, ge­stützt auf die rechtlichen Vorgaben und auf mittel- bis langfristige Planungsinstru­mente und Le­gislaturprogramme, die von der Regierung für einen bestimmten Zeit­raum zu erbrin­genden Leistungen und Wirkungen je Produktgruppe oder Dienst­stelle, die dazu vorge­sehenen Kosten und Erlöse sowie die Indikatoren zur Messung der Zielerrei­chung definiert.34

Diese Vorgaben des Parlamentes setzt die Regierung mittels (strategischer) Departe­ments- oder Direktionsaufträgen um. Die Departemente oder Direktionen konkreti­sieren ihrerseits diese Vorgaben in (operativen) Leistungsaufträgen mit ihren Ver­wal­tungseinheiten (Ämtern) und so werden die Vorgaben, aufbauend auf den Be­schlussgrössen der vorangehenden Stufen, bis auf die Mitarbeitendenstufe herunter­ge­brochen.

Die Besonderheit dieser internen, vertikalen Leistungsaufträge ist, dass sie – wegen der hierarchischen Or­ganisationsstruktur – einseitig von der übergeordneten Stelle abgeändert werden können. Dennoch ist die Bezeichnung «Leistungsvereinbarung» weitverbreitet, mit der Be­grün­dung, dass es für ihr Zustandekommen eine zweiseitige und partnerschaftliche Diskussion über Leistungen und Finanzen zwischen Departement und Dienststelle brauche.35 Ebenso könnten Produkte und Produktegruppen kaum sinnvoll ohne Zu­sammenwirken der direkt Beteiligten definiert werden.36 Dazu gilt es jedoch anzufü­gen, dass auch bei Verfügungen im Rahmen des rechtlichen Gehörs eine Mitwir­kung da­zugehört. Ausserdem gibt diese breite Verwendung des Begriffes der Leis­tungsvereinba­rung zu Verwechslungen Anlass, weshalb an dieser Stelle die Auffas­sung vertreten wird, dieser sollte nur in der Relation mit externen Stellen verwendet und für den internen Bereich der Begriff des Leistungsauftrages bevorzugt wer­den.

Leistungsvereinbarungen können auch auf allen Stufen der Exekutivfunktionen (Re­gie­rung und Verwaltung) mit externen Leistungserbringenden geschlossen werden. Die stufengerechte Zuständigkeit hängt von der Tragweite der zu erstellenden Auf­gabe ab und muss im Einzelfall entschieden werden.37

2.4 Stärkung der Führungsverantwortung durch Globalbudgets und Control­ling

Neben der vorerwähnten veränderten Leistungssteuerung ist die Veränderung der fi­nan­ziellen Steuerung in der öffentlichen Verwal­tung eines der hervor­stechendsten Merkmale des NPM. Der Verzicht auf die Input-orientierte Steu­erung über detail­lierte Haushaltspläne und Budgets führt zu einer Reihe von Anpassungen im Bereich des Finanzma­nagements. Im Zentrum steht dabei das soge­nannte Globalbudget, das dadurch gekennzeichnet ist, dass rechtlich verbind­lich nur noch ein Nettoaufwand pro Leis­tungskategorie ist oder pro Organisationseinheit festgelegt wird.38

Die Verwal­tungseinheiten sollen weit­gehend frei darüber befinden können, wie sie die zur Verfügung stehen­den finanziellen Mittel für die Zielerreichung einset­zen wollen. Das bedingt, dass der Voranschlag nicht mehr nach Sachgrup­pen, sondern nach Produktgruppen, Organisationseinheiten oder Aufgabenfeldern gegliedert wird. Massge­bend für die Beschlussfas­sung sind andererseits nicht mehr die Höhe der ein­zelnen Ausgaben und Einnahmen, sondern die entsprechenden Saldi.39

Globalbudgetierung und Leistungssteuerung sind im NPM systematisch mit­einander verbunden. Die Zuweisung des Globalbudgets wird mit dem Abschluss einer Leis­tungsvereinbarung gepaart. Dadurch erreicht man eine Ver­knüpfung von Finanz- und Leistungsseite, d. h. von politisch vorgegebe­nen Leistungszielen und dafür vor­gesehenen Res­sour­cen.40 Die Einführung des Globalbud­gets allein, ohne gleichzeitig die Leis­tungssteue­rung zu verbes­sern, ist auf län­gere Frist nicht zu verant­worten. Als Regel gilt: kein Globalbudget ohne Leistungsvereinbarung.41 Da Globalbudgets nicht verbindlich sind für externe Einheiten, die nicht der Zentral­verwaltung angehören, wird hier der Terminus Globalkredit oder Globalbetrag ver­wendet.

Unter Controlling versteht man die Gesamtheit der Funktio­nen, welche die Informati­onsversorgung von entscheidungstragenden Personen verbessern sollen, und ein systematisches, umfassendes Pla­nungs-, Steuerungs-, und Kontroll­system darstel­len. Controlling ist nicht mit einfa­cher Kontrolle gleichzusetzen, sondern versteht sich vielmehr als Instrumentarium zur lau­fenden Unterstützung des ganzen Führungspro­zesses (Zielfestlegung, Planung, Ent­scheidung, Steuerung, Überwa­chung), womit auch Wei­sungs- und Ent­scheidkom­petenzen verbunden sein können.42

3 Die schweizerische Kulturverfassung

3.1 Die gesellschaftliche Bedeutung der Kultur

In einer stetig heterogener werdenden Gesellschaft spielt die Kultur in all ihrer Viel­falt eine immer bedeutendere Rolle, um unterschiedliche Bevölkerungsgruppen am gesellschaftlichen Leben zu beteiligen. Für die Schweiz gilt dies verstärkt, weil ihre Regionen und Landesteile sprachlich und historisch – und dadurch auch kulturell – sehr unterschiedlich geprägt sind. So versteht der Bundesrat die Kultur als zentralen Faktor des politischen und gesellschaftlichen Lebens, als «wirkungsvolles Instru­ment zur Wahrung der sozialen Integration und des gesellschaftlichen Zusammen­halts. Aktive Kulturpolitik beschränkt sich nicht auf die Förderung des künstleri­schen Schaffens und die Erhaltung des kulturellen Erbes: Sie zielt auf die Beteili­gung möglichst aller Bevölkerungsgruppen am kulturellen Leben ab».43 Es gilt, die kulturel­len Stärken der Regionen als ebenso identitätsstiftende wie bindende Kräfte zu fördern und das gegenseitige Verständnis zu vertiefen,44 namentlich zwischen den kulturellen und sprachlichen Gemeinschaften in der Schweiz.45

Kulturelle Angebote und Institutionen können und sollen verbindend wir­ken, soziale Gegensätze reduzieren und die Teilhabe der Bevölkerung an gesell­schaftlichen Ent­wicklungen fördern. Da die Kultur die Gesellschaft als Ganzes be­trifft, ist sie von öf­fentlichem Interesse. Ein wichtiger Legitimationsgrund für die öf­fentliche Kultur­förderung liegt mit anderen Worten in der Dienstleistung, die Kultur­schaffende, Kulturinstitutionen und ein vielfältiges Kulturleben für die Bildung so­wie für Ge­sellschaft und Demokratie leisten.46

3.2 Die Kunstfreiheit

Neben der Kulturförderung ist die Kunstfreiheit wesentlicher Bestandteil der schweizerischen Kulturverfassung.47 «Kunst trägt in einem politischen und philosophi­schen Sinn wesentlich zu gesellschaftlichen Debatten und zur ständigen Veränderung und Weiterentwicklung von Kultur und Gesellschaft bei, indem sie sich (kritisch) mit Ideen und Meinungen auseinandersetzt, staatliche Institutionen oder die etablierte Politik infrage stellt»48. Zwecks Anregung der Reflexion können in der Kunst durchaus auch provozierende und scho­ckierende Grenzüberschreitungen verwendet werden.49

Die Kunstfreiheit umfasst primär eine abwehrrechtliche Dimension in Form des An­spruchs auf Achtung der Kunstfreiheit und mithin der Pflicht des Staates, Eingriffe in die Freiheitssphäre zu unterlassen.50 Daneben schützt sie in ihrer institutionellen Di­mension auch die Autonomie des Kunstdis­kurses.51 Neben natürlichen Personen können sich auch juristische Personen auf die Kunstfrei­heit berufen wie Verlage, Galerien, Veranstalter oder Produktionsfirmen.52

3.3 Die Wissenschaftsfreiheit

Dort, wo nicht das künstlerische Schaffen, sondern die Erhaltung des kulturellen Er­bes im Vordergrund steht, wie bei Archiven, historischen Museen oder teilweise Bibliotheken, ist die Wissenschaftsfreiheit im Sinne von Art. 20 BV tangiert, welche die Forschungs- und Lehrfreiheit umfasst.

Die Forschungsfreiheit schützt die intellektuelle und methodische Unabhän­gigkeit der Forschenden vor staatlichen Eingriffen.53 Sie betrifft «die Gewinnung und Weiter­gabe menschlicher Erkenntnisse durch freie Wahl von Fragestellung, Me­thode und Durchführung»54.

Die Freiheit der Lehre schützt die Vermittlung eigener und fremder Forschungsergeb­nisse an Lernende. Ge­währleistet wird die freie Wahl von Inhalt, Aufbau, Methodik, Ablauf, Unter­richtsstoff und -material der Veranstaltung. Erfasst wird auch die Verbreitung von wissenschaftlichen Lehrmeinun­gen ausserhalb des akademischen Rahmens.55 Da sich im Bereich der GLAM-Institutionen Kunst- und Wissenschaftsfreiheit über­lagern können, wird häufig der Begriff der Programmfreiheit verwendet.

3.4 Das Engagement des Gemeinwesens im Kulturbereich

Das Engagement des Gemeinwesens in der Kultur lässt sich in zwei Hauptbereiche unterteilen: das eigene Kulturangebot sowie die Förderung kultureller Aktivitäten Dritter, insbesondere Privater.56 Die vorliegende Arbeit beschränkt sich auf den zweiten Bereich, wo es vor allem um die finanzielle Unterstützung Dritter geht, obwohl der Begriff der Förderung auch einen gewissen Raum für Massnahmen nicht finanzieller Natur zulässt.57

Trotz der vorerwähnten immensen gesellschaftlichen Bedeutung erfolgt die öffentli­che Kulturförderung nach dem Prinzip der Subsidiarität.58 Kulturelles Schaffen soll demnach in erster Linie von Individuen und privaten Vereinigungen ausgehen.59 Kul­turförderung durch Private ist für die Schweizer Kulturlandschaft von eminenter Wichtigkeit.60 Das Gemeinwesen soll erst aktiv werden, wenn die privaten Kräfte nicht genügen, um kultu­relle Vielfalt zu ermöglichen.61

3.5 Das verfassungsmässige Förderungsprimat der Kantone im Kulturbe­reich

Für den Bereich der staatlichen Kulturförderung liegt die Hauptverant­wortung62 ge­mäss Art. 69 Abs. 1 BV bei den Kantonen, wozu auch die Städte und Gemeinden zu rechnen sind.63 Die Kantone haben in der Tat, wie wir sehen werden, die Gemein­den – aufgrund ihrer Nähe zu den kulturellen Akteurinnen und Akteuren64 – stark in die Kulturförde­rung ein­gebunden, sodass diese schliesslich ebenso sehr eine kommunale Angelegen­heit darstellt. Dem Bund kommt hingegen gemäss Art. 69 Abs. 2 BV eine «be­schränkte Unterstützungkompetenz»65 zu bei Vorliegen eines gesamtschweize­rischen Inte­res­ses.

So entfallen – gesamthaft gesehen – die höchsten Ausgaben im Kulturbereich auf die Gemeinden, gefolgt von den Kantonen, und erst in Dritter Li­nie auf den Bund. Insge­samt beliefen sich die öffentlichen Kulturausgaben in der Schweiz im Jahr 2019 auf rund 3,02 Milliarden Franken. Davon entfielen knapp 1,48 Milliarden (49,2%) auf die Gemeinden, 1,2 Milliarden (39,7%) auf die Kan­tone und 336,7 Millionen (11,2%) auf den Bund. Gemessen an den Gesamtausga­ben der je­weiligen Staatsebe­nen sind die Kulturausgaben der Gemeinden mit 3,4% am höchs­ten. Bei den Kanto­nen fallen die öffentlichen Kulturausgaben mit 1,8% der Gesamt­ausgaben etwas we­niger ins Gewicht als bei den Gemeinden. Am niedrigsten ist die­ser Anteil auf der Ebene des Bundes mit 0,5% der Gesamtausgaben.66

3.6 Die kommunale Kulturförderung

Die kantonale und die kommunale Kulturförderung sind in der Schweiz eng mitei­nan­der verbunden, zumal in den meisten Kantonen die Kulturförderung eine ge­meinsame Aufgabe mit den Gemeinden darstellt,67 die eine Zusammenarbeit und eine gegenseitige Abstimmung ihrer Massnahmen erfordert.68 Die Kantone gewäh­ren Beiträge in der Regel nur, wenn sich Gemeinden, andere öffentlich-rechtliche Körperschaften oder weitere Dritte im gleichen Umfang an der Finanzierung beteili­gen.69 Gewisse Kantone haben sogar ein doppelt ausgeprägtes Subsidiaritätsprinzip eingeführt, bei dem die kantonale Kulturförderung in dem Sinne nicht nur gegenüber den Privaten subsidiär ist,70 sondern auch gegenüber der kommunalen Staatsebene.71

3.7 Die Kulturförderung des Bundes

Gemäss dem in Art. 69 Abs. 1 BV verankerten Subsidiaritätsprinzip, wird der Bund in seinem Zuständigkeitsbereich lediglich ergänzend zu den kulturpolitischen Akti­vitäten der Kantone und Gemeinden tätig.72 Dies trifft zunächst dort zu, wo der Bund punktuelle eigene kulturbezogene Kompetenzen besitzt wie im Filmbereich (Art. 71 Abs. 2 BV), beim Natur- und Heimatschutz (Art. 78 BV) oder bei den elekt­ronischen Medien (92 BV). Im übrigen Kulturbereich kann der Bund nur bei Vorlie­gen ge­samtschweizerischer Interessen intervenieren (Art. 69 Abs. 2 BV). Gemäss Art. 2 Abs. 2 KFG CH ist dies namentlich der Fall, wenn ein Kulturgut für die Schweiz oder für die verschiedenen Sprach- und Kulturgemeinschaften der Schweiz von we­sentli­cher Bedeutung ist, eine Organisation einen wesentlichen Beitrag zur Vernet­zung von Kulturschaffenden oder kulturell tätigen Laien aus verschiedenen Sprach­regio­nen oder Gegenden der Schweiz leistet, ein kultureller Anlass einzigar­tig ist und na­tionale oder internationale Ausstrahlung aufweist, oder ein Projekt we­sentlich zum natio­nalen oder internationalen Kulturaustausch beiträgt.

3.8 Das weit gefasste schweizerische Kulturverständnis

Obwohl der Kulturbegriff in der schweizerischen Rechtsordnung sehr präsent ist, und zwar auf allen Staatsebenen, haben die jeweiligen gesetzgebenden Instanzen auf seine Defini­tion verzichtet. Man geht von einer kulturellen Vielfalt aus und will hiermit namentlich die Unab­hängigkeit des kulturellen Schaffens bewahren. Der Kulturbegriff ist vielmehr kontextabhängig und wegen seiner dynamischen Na­tur stets von Neuem im konkre­ten Kontext anzuwenden.73 Die auf allen Staatsebenen herangezogene Defini­tion des oben wähnten, sehr weitreichenden Kul­turbegriffes der UNESCO74 gibt hinsichtlich der Frage, was konkret in der Schweiz in den Genuss der Kulturförderung kommen kann, wenig her.

Aufschlussreicher betreffend die möglichen Gegenstände der Kulturförderung sind die Kultur­sparten bzw. kulturellen Ausdrucksformen,75 wie sie nicht nur in der Rechts­ord­nung76 und Wissenschaft77 differenziert werden, sondern auch vom BFS herangezogen werden zwecks Erhebung der Statistiken im Kultur­bereich.78 Im We­sentli­chen unterscheidet es die Bereiche Museen, Bibliotheken und (Literatur-) Archive, Bühnenkünste, Film und Kino, Gestaltung und Design, Architektur sowie Massenmedien.

3.9 Formen und Mittel der Kulturförderung

Die Kulturförderung kann in unterschiedlichen finanziellen und nicht finanziellen Formen (Instrumente)79 erfolgen, in erster Linie mittels Staatsbeiträge an den Betrieb öffentlicher und privater kultureller Institutionen und Organisationen.80^,81 Es han­delt sich da­bei um den Oberbegriff für zweckgebundene geldwerte Leistungen für die Erfül­lung von Aufgaben, die im öffentlichen Interesse liegen.82 Was die Anspruchsberechtigung betrifft, wird häufig zwischen Abgeltungen und Fi­nanzhilfen unterschieden. Abgeltungen (indemnités) sind Staatsbeiträge, auf die ein gesetzlicher Anspruch be­steht. Sie werden an ausserhalb der Kantonsverwaltung stehende Staatsbeitrags­empfängerinnen oder -empfänger gewährt, um die finanziel­len Lasten, wel­che sich aus der Erfüllung öffentlich-rechtlich vorgeschriebener oder übertragener Auf­gaben ergeben, zu mildern oder auszugleichen.83 Finanzhilfen (aides financières) sind Staatsbeiträge zur Unterstützung und Erhaltung von Leistungen im öffentlichen Interesse, auf die kein gesetzlicher Anspruch be­steht. Es sind geldwerte Vorteile, die ausserhalb der Kantonsverwaltung stehenden Staatsbeitragsempfangenden gewährt werden, um die freiwillige Erfüllung von Aufga­ben, die im öffentlichen Interesse liegen, zu fördern oder zu er­halten.84 Bei der Kulturförderung steht diese Form der Unterstützung im Vorder­grund. Was die rechtliche Form der Gewährung von Staatsbeiträgen betrifft, so wird zwi­schen Verfügungen und Verträgen (Leistungsvereinbarungen oder Leistungsver­träge)85 unterschieden. Eine explizite Rechtsgrundlage für die Kulturförderung in Form von Verträgen kennen mittlerweile zahlreiche Kantone, wobei unterschiedli­che Begriffe verwendet werden.86 Subventionsarten können auch hinsichtlich des Zeitpunktes ihrer Gewährung unter­schieden werden. Mit Förderungssubventionen werden Tätigkeiten bezeich­net, die erst noch ausgeführt werden. Sie sollen sicherstellen, dass die erwünschte Tä­tigkeit überhaupt in Angriff genommen wird. Als Beispiel kann das Durchführen von Veran­staltungen oder Projekten genannt werden. Erhaltungssubventionen be­ziehen sich auf bereits aufgenommene Tätigkeiten. Ihr Ziel besteht darin, dass die erwünschte Tä­tig­keit weiterhin ausgeführt wird. Dies ist typischerweise bei der Kultur­förderung für Institutionen oder Organisationen der Fall.

3.10  Förderkriterien

Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei der Kulturförderung um Finanzhilfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht,87 zumal es schon aus fi­nan­ziellen Gründen dem Ge­meinwesen nicht möglich ist, jedes eingehende Ge­such um Förderung oder Un­terstützung gutzuheissen. Vielmehr ist die Gesuchsinstanz ge­zwungen, zahlreiche Gesuche abzulehnen.88 Deshalb haben die gesetzgebenden Instanzen Kriterien festge­legt, die zur Ausübung des Handlungsermessens im Rahmen der Kul­turförde­rung heranzuzuziehen sind. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um professionellen Standard89, herausragende Qualität,90 Resonanz beim Publikum und in den Medien,91 fachliche oder gesellschaftliche Relevanz,92 Innovationsgehalt93 sowie öffentliche Zugänglichkeit im Sinne der aktiven Teilnahme oder der passiven Teil­habe der Bevölkerung,94

In zahlreichen Kantonen wurden Kommissionen oder Kuratorien errichtet, die bei der Vergabe von Finanzmitteln an Private, sei es entscheidend95 oder beratend96, tä­tig sind. Solche Institutionen sind mit Uhlmann/Raschèr/Scheifele/Wilhelm sehr zu begrüssen, da sie für die nötige Sach­komptenz und die Entpolitisierung kul­tureller Entscheidungen sowie die notwendige Distanz zwischen Staat und Kultur sorgen.97

Generell kritisch gegenüber solchen Förderungskriterien gibt sich hingegen Schmidt-Gabin. Da die meisten dieser Kriterien auf eine Mehrheitsfähigkeit hin­ausliefen, würden sie der Kultur mit ihren ideellen Werten nicht gerecht. Er prokla­miert daher eine Kulturförde­rung nach dem Zufallsprinzip.98 An dieser Stelle muss allerdings auf eine einge­hende Diskussion zu dieser gewiss hochinteressanten Sichtweise verzichtet werden, zumal dies den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde.

3.11  GLAM-Institutionen als förderungswürdige Kultureinrichtungen

GLAM ist ein englischsprachiges Akronym für «Galleries, Libraries, Archives, Mu­seums». Es handelt sich dabei im Wesentlichen um die klassischen, etablierten kul­turellen (Gedächtnis-)Institutionen, namentlich im Zuständigkeitsbereich der Kan­tone,99 die vornehmlich das Kulturerbe sammeln, bewahren und erschliessen. Ge­mäss einem im Jahre 2016 erstellten Inventar durch die OpenGLAM-Arbeits­gruppe des Vereins opendata.ch gab es dannzumal in der Schweiz ungefähr 1'600 GLAM-Institutionen.100 Sie stellen im Rahmen des staatlichen Auftrages der Kultur­förde­rung wichtige Akteure dar. Der Zugang zu diesen Institutionen ist ein wichtiger Be­standteil der Kulturver­mittlung.101

GLAM-Einrichtungen können Dienststellen von Bundes-, Kantons- oder Gemeinde­verwaltungen sein, oder aber selbstständige Institutionen des öffentlichen Rechts oder des Privat­rechts, namentlich Stiftungen oder Vereine. Im Rahmen dieser Arbeit werden wir uns für die zweite Kategorie interessieren, denn nur sie können externe, horizontale Leistungsvereinbarungen mit staatlichen Stellen abschliessen.

4 Die normativen Anforderungen an Leistungsvereinbarungen

4.1 Rechtsnatur der Leistungsvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Ver­trag

Die Rechtsnatur der Leistungsvereinbarungen, welche die Entrichtung staatlicher Bei­träge in Form von Abgeltungen und Finanzhilfen zum Gegenstand haben, sei es im Allgemeinen, sei es im Kulturbereich, haben die wenigsten Kantone explizit ge­regelt. Gemäss diesen handelt es sich um öffentlich-rechtliche102 bzw. verwaltungsrechtli­che Verträge.103

4.2 Rechtsquellen des öffentlichen Vertragsrechts

Obwohl öffentlich-rechtliche Verträge heute als Instrument zur Erfüllung von Verwal­tungsaufgaben im Grundsatz anerkannt sind, fehlt ein allgemeines öffentli­ches Vertragsrecht, welches Regeln bereithält für das Zustandekommen, die Erfüllung, die Folgen der Nicht- oder Schlechterfüllung, den Verzug oder die Durch­setzung.104 Somit erschliesst sich die für öffentlich-rechtliche Verträge zur Anwendung gelan­gende Ordnung zunächst aus spezialgesetzlichen Vorschriften, dann aus den ver­traglich vereinbarten Regeln selber und schliesslich aus allgemeinen Rechtsgrund­sätzen.105

4.3 Voraussetzungen für den Abschluss von Leistungsvereinbarungen

Leistungsvereinbarungen als Basis zur Entrichtung von Staatsbeiträgen im Kulturbe­reich haben die originäre Form der (Subventions-)Verfügung nicht vollumfänglich abgelöst. Diese ist nach wie vor gang und gäbe, namentlich für kleinere und einma­lige Beiträge.106 Der Abschluss einer Leistungsvereinbarung ist nach den meisten Geset­zen vom Vorliegen besonderer Voraussetzungen abhängig. Sie kommt insbe­son­dere dann zur Anwendung, wenn ein erheblicher behördlicher Ermessensspielraum vorliegt,107 ein einseitiger Verzicht durch die leistungserbringende Partei verhindert werden soll,108 jährlich wiederkehrende Beiträge gesprochen werden,109 die Vertragsparteien zu besonderen Leistungen verpflichtet werden,110 oder Dritte an der Finanzierung beteiligt sind.111

4.4 Die Vertragsparteien

Bei Leistungsvereinbarungen tritt das Gemeinwesen als Leistungsbesteller und Bei­traggeber auf. Der Kanton Bern pflegt multipartite Leistungsverträge abzuschliessen, wo alle Bei­trag­gebenden gemeinsam auftreten, also der Kanton und die Standortgemeinde, al­len­falls die übrigen Gemeinden der Region und gegebenenfalls noch die Burgerge­meinde. Die Federfüh­rung bei der Vorbereitung dieser Verträge liegt bei der Standortge­meinde.112 In manchen Kantonen und insbesondere beim Bund ist es hinge­gen Usanz, nur bipartite Leistungsvereinbarungen abzuschliessen, sodass oft­mals meh­rere parallele Leistungsvereinbarungen für dasselbe Produkt vorliegen.

Leistungsvereinbarungen mit Dritten werden in aller Regel von den kantonalen Re­gie­rungen bzw. dem Stadt- oder Gemeinderat abgeschlossen, handelnd durch de­ren Präsidentin bzw. Präsidenten oder die Kulturdirektorin resp. den Kulturdirektor. Eine gesetzliche Delegation dieser Kom­petenz an eine unterstellte Einheit wie ein Departement oder eine Direktion ist die Aus­nahme.113 Im Falle des Bundes liegt diese Kompetenz beim BAK.

Um rechtsgültig eine Leistungsvereinbarung im Sinne eines öffentlich-rechtlichen Ver­trages abzuschliessen, bedarf es seitens der leistungserbringenden Partei der Rechtsper­sönlichkeit. Was die Trägerschaften kultureller Institutionen betrifft, sind dies vor allem Vereine oder Stiftungen, seltener Genossenschaften.

Empfänger der kulturellen Leistung ist in der Regel das Publikum bzw. die Bürge­rinnen und Bürger, die nicht Vertragspartei sind. Nichtsdestotrotz spielen die Leis­tungsemp­fangenden eine wichtige Rolle, hängt es doch häufig von ihrem Verhalten ab, ob die Wir­kungsziele erreicht werden.

4.5 Zustandekommen und Beendigung

Die Vertragsverhandlungen werden in der Regel durch ein Gesuch der betreffenden Institution auf Erteilung von Staatsbeiträgen eröffnet. Öffentliche Ausschreibungen sind nicht erforderlich, weil es hier nicht darum geht, dass der Staat auswärts Leistungen einkauft, um seine Aufgaben wahrzunehmen, sondern dass er staatliche Aufgaben an eine Drittpartei überträgt, und diese hierfür entschädigt. Oftmals bestehen hierfür gar kein Markt und Mitbewerbende, weil die betreffenden Leistungserbringenden ein Exklusivrecht an den betreffenden Kultur­gütern haben.

Dem Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags geht in der Regel kein Verwal­tungsverfahren voraus, weshalb auch die Verwaltungsverfahrensgesetze nicht zur Anwendung gelangen. Selbstverständlich bewegt sich auch das Gemeinwesen in der Verhandlungsphase nicht im rechtsfreien Raum. Selbst wenn die Verhandlungs­phase nicht durch spezialgesetzliche Vorschriften erfasst ist, sind die Vertragspar­teien auch während dieser Phase zu einem Verhalten nach Treu und Glauben ver­pflichtet (Art. 5 Abs. 3 BV). Die Behörden haben daher ein Mindest­mass an proze­duraler Fairness walten zu lassen.114

4.6 Inhalt von Leistungsvereinbarungen

Hauptbestandteil der Gesetzesbestimmungen über Leistungsvereinbarungen ist die Umschreibung der zu erbringenden Leistungen,115 bzw. des Produktes in der NPM-Termi­nologie. Einige Kantone fordern diesbezüglich eine Umschreibung der kultu­rellen Leistungen bezüglich ihrer Art, ihres Umfanges und ihrer Qualität.116 Krite­rien zur Be­urteilung der Qualität kultureller Aktivitäten sind namentlich die kulturelle und gesellschaftliche Relevanz, die Resonanz, die inhaltliche Eigenstän­digkeit und Ein­zigartigkeit sowie die Professionalität,117 wobei die Gesamtbetrach­tung massgebend ist.118 Viele Kantone verzichten darauf, den Qualitätsbegriff näher zu konkretisieren, da dieser einem steten Wandel unterworfen ist. Sie räumen den vollziehenden In­stanzen einen entsprechenden Ermessensspielraum ein.119 Inhaltlicher Gegenstand von Leistungsvereinbarungen sind sodann allfällige weitere Pflichten.120 Eine Pflicht zur Festlegung von Leistungs- bzw. Wirkungszielen und der damit ein­hergehenden Indikatoren, essentielle Elemente einer WoV, findet sich erstaunli­cher­weise nur in sehr wenigen gesetzlichen Erlassen.121 Die Entrichtung einer Entschädigung der kulturellen Aktivitäten durch die leis­tungs­bestellende Partei ist ebenfalls nur in wenigen Gesetzen geregelt.122

Was Höhe bzw. die Bemessung des Betrages betrifft, sind im Kanton Luzern nur Aufwendungen anrechenbar, die für die zweckmässige Erfüllung der Aufgabe unbe­dingt notwendig sind.123 Im Kanton St. Gallen erfolgt gemäss Art. 21 KFG SG die Be­messung unter Berücksichtigung der Finanzkraft der ge­suchstellenden Partei, der Bedeutung der kulturellen Organisation und Institution sowie der Höhe der Gesamt­kosten. Der Kantonsbeitrag übersteigt in der Regel die Hälfte der Gesamtkosten nicht. Der Kanton Bern verlangt, dass der öffentlich-rechtliche (Leistungs-)Vertrag auch die Folgen der Über- und Unterdeckung zu regeln hat.124 Eine Überdeckung liegt vor, wenn der ausgerichtete Staatsbeitrag die anrechenbaren Betriebsaufwendungen abzüglich eines allfälligen anrechenbaren Betriebsertrags übersteigt, wobei Amortisationen anerkannter Verluste berücksichtigt werden kön­nen.125 Dass die Gewährung von Staatsbeiträgen grundsätzlich nicht zu Über­de­ckun­gen führen soll bzw. dass den Empfängerinnen und Empfängern keine «Ge­winne» er­wachsen dürfen, kann nicht absolut gelten. Eine Überdeckung kann na­ment­lich dann akzeptiert werden, wenn ein Betriebsbeitrag nach Normkosten aus­ge­richtet wird und die unterstützte Institution ihre Leistungen im Vergleich zur Norm wirt­schaftlicher erbringt. Nur wenn keine besondere Regelung besteht, soll als all­gemei­ner Grundsatz gelten, dass eine Überdeckung zurückzuerstatten oder mit künftigen Staatsbeiträgen zu verrechnen ist.126

Einige Kantone verlangen explizit, dass in den Leistungsvereinbarungen die Eigen­leistungen127 und der Eigenfinanzierungsgrad128 bzw. den Kostendeckungsgrad129 fest­gelegt werden. In anderen Kantonen ergibt sich dies implizit aus der Vorausset­zung, dass die Entrichtung von Staatsbeiträgen von der Erbringung von Eigenleis­tungen ab­hängt. Eigenleistungen sollten aufgrund der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der bei­tragsempfangenden Partei zumut­bar130 oder angemessen131 sein. Sie können nicht nur in Form von Geldleistungen, son­dern auch von Freiwilligenarbeit geleistet wer­den.132

In einigen Kantonen bestehen sodann gesetzliche Vorgaben betreffend die Rech­nungs­führung133 und die Rechnungsprüfung134, ohne diese jedoch näher zu um­schrei­ben. Leistungsvereinbarungen haben sodann Bestimmungen über die Berichterstattung,135 die Modalitäten der Beurteilung der Zielerreichung136 und die Modalitäten des Con­trollings137 zu enthalten. Dabei wird im Kanton Luzern beispielsweise überprüft, ob die Aufgabe im öffentlichen Interesse, gesetzmässig, sachgerecht und nach den auf­erlegten Auflagen und Bedingungen erfüllt worden ist.138

4.7 Die sogenannte Grundrechtsbindung

Als Konsequenz aus der Erfüllung einer staatlichen Aufgabe durch eine private Kul­turinstitution ergibt sich weiter die Pflicht zur Beachtung der Grundrechte. «Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu deren Verwirklichung beizutragen»139. Die private Kultur­in­stitution wird damit Grundrechtsverpflichtete, während nicht so offensichtlich ist, ob sie weiterhin grund­rechtsberechtigt ist oder nicht.140 Deshalb präzisieren zahlrei­che Kulturförderungsge­setze diese Frage und verpflichten die rechtsanwendenden Or­gane zur Wahrung der Kunstfreiheit gegenüber den unterstützten Institutionen.141 Grundrechtlich gesehen ist die Freiheit des Publikums, Kultur zu geniessen (passive Teilhabe), je nach Auffassung durch die Kunstfreiheit gemäss Art. 21 BV oder die Informations­freiheit im Sinne von Art. 16 BV geschützt.142 Die Grundrechtsbindung verlangt von den Leistungserbringenden neben der Beach­tung der Freiheitsrechte insbesondere auch eine rechtsgleiche und willkürfreie Behand­lung von (potenziellen) Kundinnen und Kunden. Daraus ergibt sich indirekt eine verfassungsrechtliche Angebots- bzw. Kontrahierungspflicht: Leistungserbrin­gende dürfen ohne sachliche Gründe niemanden von der Inanspruchnahme der von der Leis­tungsvereinbarung erfassten Dienste ausschliessen.

5 Praktische Anwendungsbeispiele

In diesem Kapitel143 werden Leistungsvereinbarungen dahingehend analysiert, wie sie den vorgehend dargestellten betriebs- und verwaltungswis­senschaftlichen Anforde­rungen gerecht werden, na­mentlich was die Umschreibung der Schlüsselelemente wie die Leistung, die Festlegung von Zielen und die Definition entsprechender Indi­katoren betrifft. Dabei werden Beispiele aus allen vier Sparten des GLAM-Bereichs und den drei föderalistischen Staatsebenen berücksichtigt. Die Spannweite der un­tersuchten Einrichtungen reicht von der kleinen regionalen Insti­tution mit einem jährlichen Un­terstützungsbeitrag von CHF 20'000.- bis hin zum kulturellen «Leucht­turm»144 mit ei­nem Jahresbeitrag von über CHF 7'000'000.-.

5.1 Kunsthalle A.

Diese Institution wird von einem Verein geführt, der einen nach Mustervorlage verfassten bipartiten Leistungsvertrag mit der Standortgemeinde abgeschlossen hat. Die Kunst- oder Programmfreiheit werden darin nicht speziell erwähnt.

Die Hauptleistung des Vereins besteht im Betrieb einer Kunsthalle, die der Öf­fent­lichkeit mit Ausstellungen und anderen Veranstaltungen die zeitgenössische bil­dende Kunst in ihren verschiedenen Erscheinungsformen (Male­rei, Bildhauerei, Fotografie, Video und Film, Gestaltung, Architektur und Literatur, Multimedia, Per­formance, Tanz und Musik) und medialen Vielfalt zugänglich macht und die Ausei­nandersetzung mit ihr fördert. Dabei strebt sie höchste künstlerische Qualität nach internationalem Massstab an und präsentiert selektiv das Schaffen lokaler Kultur­schaffender, Künstlerinnen und Künstler. Leistungsziel ist die Realisierung von jährlich fünf Ausstellungen mit jeweils öf­fentli­chen Führungen und weiteren Veranstaltungen (Vorträge, Lesungen, Filmvor­füh­rungen). Als Wirkungsziel ist eine Besucherzahl von 10'000 Personen festge­legt. Der Förderungsbeitrag beträgt CHF 1'000'000.-, der Eigenfinanzierungs­grad 20%. Die Drittwirkung von Grundrechten in Personalbelangen und der Freiwilligenarbeit ist eingehend geregelt.

Im Bereich des Controllings besteht eine umfassende Berichterstattungs­pflicht mit dem «Evaluationsgespräch» als zentrales Element. In der neu konzipierten Mustervorlage soll der Begriff «Evaluationsgespräch» durch Controlling-Gespräch ersetzt werden, was zutreffender ist, geht es doch bei diesem An­lass um die Überprüfung der vertraglich festgelegten Leistungen und nicht um die Evaluierung der Institution.

5.2 Kunstplattform B.

Die Kunstplattform B. ist aus einer Galerie hervorgegan­gen, wel­che seit 1972 als Dienststelle der Einwohnergemeinde B. geführt wor­den war. Sie wurde in der Folge rechtlich verselbstständigt, und seit der Grün­dung ei­ner Stiftung im Jahre 2008 wird nunmehr zwischen dieser und der Einwoh­nerge­meinde für jeweils vier Jahre eine «Beitrags- und Leistungsvereinba­rung» abgeschlos­sen. Es handelt sich somit geradezu um ein Para­debei­spiel eines Contracting-out, wurde doch eine ursprünglich kommu­nale Tätigkeit tatsächlich an eine private Trägerschaft ausgelagert.

Der Beitragsempfängerin wird explizit die volle unternehmerische, künstlerische und fi­nanzielle Freiheit einge­räumt. Als Leistungsziele werden Kunstausstellungen (4-6/Jahr) und schulische, kunstpä­dagogische Ange­bote (1/Jahr) festgelegt, letzteres mit der Auflage der Unentgeltlichkeit. Dabei ist ein hoher An­spruch an Qualität und Professionalität anzustreben. Für das erklärte (Wirkungs-)Ziel der Errichtung einer kulturellen Begegnungs­platt­form für die Gemeinde und die Region werden keine Indi­katoren bezeichnet. Der Förderbetrag wird vertraglich festgelegt, jedoch kein Eigenfinanzie­rungsgrad. Bezüglich des Controllings bestehen keinerlei Vorgaben.

5.3 Kunsthalle C.

Diese städtische Institution wird von einem Verein getragen, der über eine Leistungsvereinbarung für jeweils vier Jahre mit der Standortgemeinde und dem Kanton verfügt. Das übergeordnete kulturpolitische Ziel der Kulturvermittlung in der Stadt und Region wird speziell erwähnt. Die Kunst- und Programmfreiheit werden explizit anerkannt und sind seitens der Bei­traggebenden zu respektieren.

Die Leistung besteht in der Realisierung von qualitativ hochstehenden Kunst­ausstellungen (4-6), ergänzt mit ei­nem Rahmenprogramm. Der Zugang eines breiten Publikums ist zu gewährleisten, ohne dass dies in masslicher Hin­sicht präzisiert wird. Leistungsziele und Indikatoren scheinen ausservertraglich fest­gelegt zu werden. Der Förderungsbeitrag enthält neben einem Geldbetrag auch Sach­leistungen, wie namentlich Unterhalt, IT und Facilitymanagement. Der anzustrebende Eigenfinan­zierungsgrad beträgt 37%. Die Eintrittspreise sind attraktiv festzulegen, der Teilhabe wird somit mehr Ge­wicht gegeben als der Kostenorientierung. Es besteht eine Pflicht zu Erstellung und Einreichung umfassender Report­ing-Unterlagen, ein Control­ling-Gespräch wird nur bei entsprechendem Bedarf abgehalten.

5.4 Stadtbibliothek D.

Diese Institution verfügt über einen streng nach Mustervorlage verfassten quinquepartiten Leis­tungsvertrag. Dabei tritt die Burgergemeinde sowohl als Leistungserbringerin als auch als grösste Bei­tragge­berin mit einem Anteil von 59% auf. Dies kann im Konfliktfall zur kuriosen Situation führen, dass sie sowohl Klägerin als auch Beklagte ist. Weitere Beitraggebende sind die Einwohnergemeinde, die Regionalkonferenz der angrenzenden Gemeinden sowie der Kanton.

Die Kunst- und Programmfreiheit der Institution werden nicht speziell erwähnt, hingegen besteht ein umfassender Leistungskatalog, ergänzt mit Massnahmen und den jeweiligen Indi­katoren (Sollwerte). Auffallend ist, dass die Bibliothek mit dem Report­ing-Blatt über klare Leistungs- und Wirkungsziele verfügt. Die Wirkungs­ziele gehören nach der Doktrin eher auf die po­litische und nicht auf die ope­rative Ebene, da sie nicht direkt mit der Leistung beeinflusst werden kön­nen. Der Beitrag der Burgergemeinde ist im Vertrag in masslicher Hinsicht festge­setzt, obwohl sie als Trägerin der subventionierten Stadtbibliothek oh­nehin den Nettoauf­wand zu tragen hat. Der Eigenfinanzierungsgrad ist mit 10% relativ tief. Die kulturelle Teilhabe geht der Kos­tenorientierung sichtlich vor. Im Bereich des Controllings sind das Reporting-Blatt und das Reporting-Ge­spräch die hauptsächlichsten Instrumente.

5.5 Klosterbibliothek E.

Diese Institution verfügt über zwei Leistungsvereinbarungen, eine mit dem Kanton und eine mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das BAK. Die beiden Vereinbarungen sind phasenverschoben und decken nicht den gleichen Zeitraum ab. Obwohl die Klosterbibliothek E. über keine Rechtspersönlich­keit verfügt - sie ist eine unselbständige Einrichtung einer öffent­lich-rechtlichen Körper­schaft - ist sie erstaunlicherweise Vertragspartei bei beiden Leistungsvereinbarungen.

In der kantonalen Vereinbarung wird die Wissenschafts- und die Programmfreiheit ausdrücklich anerkannt. Was die Leistungen anbelangt, sind Anzahl und Themen der Dauer- und Sonderausstellungen vertraglich fest­gelegt. Ziel ist namentlich die kulturelle Teilhabe des Publikums, insbe­sondere auch von Kindern, Jugendlichen und Menschen mit Behinderung. Der Jahresbeitrag des Kantons ist in Anlehnung an denjenigen des Bundes festgesetzt. Der Ei­genfinanzierungsgrad ist mit 85% ausgesprochen hoch. Im Bereich des Controllings besteht eine Pflicht zur Einreichung umfangrei­cher Reporting-Unterlagen. Ein Controlling-Gespräch ist nicht institutionali­siert, sondern wird nur im Bedarfsfall angesetzt.

Die Leistungsvereinbarung mit dem Bund ist ihrerseits nach einer strikten Mustervereinbarung verfasst. Eine Grundfreiheit der Leistungserbringerin wird nicht explizit erwähnt, hingegen sind die Leistungen praxisgemäss sehr ausführlich umschrieben, samt den je­weiligen Indikatoren und einem genau festgelegten Terminplan. Die Klosterbibliothek E. geniesst, trotz ihrer weltweiten Ausstrahlung, in dieser Hinsicht über keinen Prominentenbonus und wird vom BAK an die enge Leine genommen. In der Vereinba­rung ist kein Ei­gendeckungsgrad fixiert. Die Leistungser­bringerin hat indessen Eigenmittel zu erbringen, die ihr zumutbar sind. Eine Eigenheit des BAK ist die Staffelung der Bei­tragszahlung und die Entrichtung der letz­ten Tran­che (30%) erst nach er­folgtem Kontrollgespräch. Im Bereich des Controllings sieht die Vereinbarung eine umfassende Berichter­stattungspflicht sowie ein jährliches Ge­spräch vor und räumt der Leistungserbringerin umfassende Auskunfts- und Kontrollrechte ein.

5.6 Kompetenzzentrum F.

Das Kompetenzzentrum F. ist dem Leben und Schaffen des Schriftstellers F. gewidmet. Es handelt sich um ein Mehrspartenhaus, das ein Archiv, eine Forschungsbiblio­thek, eine Wechselausstellung sowie eine Editionsstelle unterhält, wobei das Archiv den ein­deutigen Schwerpunkt bildet. Es wird von einer Stiftung betrieben, die einen standardisierten Leistungsvertrag mit der Standortgemeinde hat.

Eine bereichsspezifische Grundfreiheit ist nicht erwähnt. Als Leistungsziele werden der Betrieb der Bibliothek und die Forschungstätig­keit der Mitarbeitenden erwähnt, als Wirkungsziel eine Pub­likumsresonanz mit 1'000 Besucherinnen und Besucher pro Jahr als Indika­tor. Die Kontraktsumme beläuft sich auf CHF 100'000.- mit sehr hohem Eigenfi­nanzierungsgrad der Stiftung von 80%. Der Vertrag beinhaltet diverse Auflagen im Bereich des Personals und der Freiwilligenarbeit. Beim Controlling steht das Evaluationsgespräch mit einer Gesamtwürdigung im Vordergrund.

5.7 Archiv G.

Es handelt sich um ein von einem Trägerverein unterhaltenen themenspezifischen Privatarchiv, das mittels Leistungsvereinbarung einen Beitrag des Kantons erhält.

Die Wissenschaftsfreiheit findet keine Erwähnung in der Vereinbarung, hingegen werden für die Beitragsperiode besondere Ziele festgelegt, die der Verein mittels konkreter Massnahmen umzusetzen hat und die aufgrund konkreter Indikatoren alle zwei Jahre überprüft werden. So sind gegenwärtig namentlich der Bekanntheitsgrad der Institution zu fördern mittels Medienarbeit vor und nach Ver­anstaltungen, was anhand der Besucherzahlen an Veranstaltungen und des Medienechos überprüft wird.

Mit CHF 20'000.- ist die Kontraktsumme relativ bescheiden, ein Eigenfinanzie­rungsgrad ist nicht vertraglich festgelegt. Art und Umfang des Controllings sind in der Vereinbarung nicht geregelt.

5.8 Historisches Museum des Kantons H.

Hier haben wir es mit einem Fall der Übertragung einer staatlichen Aufgabe an Dritte zu tun. In der Tat, obliegt gemäss Kulturgesetz des betreffenden Kantons der Erhalt eines Historischen Mu­seums explizit dem Kanton. Er kann die Führung im Rahmen einer Leis­tungsvereinbarung an Dritte übertragen. Kann dies nicht sichergestellt wer­den, kann der Kanton das Museum selber führen.

Als Eigenheit weist diese Vereinbarung eine unbefristete Dauer auf, zumal da­von ausgegangen wird, dass das produktespezifische kulturpolitische Ziel sich nicht ändert. Kunst- und Programmfreiheit werden nicht erwähnt. Leistungen und Leistungsziele sind allgemein gehalten (allgemeiner Betrieb des Museums, Durchführung von Ausstellungen und Rahmenveranstaltungen, Sammlungs- und Objektpflege, Forschungs- und Vermittlungstätigkeiten). Der jährliche Förderbeitrag beträgt CHF 95'000.-, hinzu kommen nicht quantifi­zierte Sachleistungen. Ein Eigenfinanzierungsgrad wird nicht festge­legt. Im Bereich des Controllings ist die Einreichung von Reporting-Unterlagen und die Durchführung einer Evaluationssitzung vorgeschrieben. Daneben be­steht eine enge Begleitung durch die Controlling-Instanz.

5.9 Museum des Künstlers I.

Dieses Museum ist einem lokalen bildenden Künstler, einem Vertreter des Hyperrealismus mit internationaler Ausstrahlung, gewidmet. Der Leistungsvertrag regelt Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen, welche die Trägerstiftung als Betreiberin des Museums I. erbringt, die finanzielle Unterstützung dieser Leistungen durch die Beitraggebenden und den Überprüfungsmodus der zu er­bringenden Leistungen. Die Beitraggebenden (Kanton, Regionalkonferenz der Gemeinden, Einwohnergemeinde) respektieren dabei die Programm­freiheit der Stiftung. Es handelt sich um einen erstmals abgeschlossenen quadripartiten Vertrag, nach Mustervorlage.

Die Kunst- und Programmfreiheit werden nicht explizit erwähnt. Der Leistungskatalog umfasst die drei Bereiche Sammlung (unter Orientierung an die Ethischen Richtlinien für Museen des ICOM)145, Ausstellung und Kulturvermittlung. Leistungsziele bestehen vor allem im Bereich der Kulturvermittlung mit einer festen Anzahl an Veranstaltungen und schulischen Kulturangeboten als Sollwerte.

Rund die Hälfte der Ausstellungsfläche kann das Museum für Wechselausstellun­gen mit zeitgenössischer Kunst benutzen. Die diesbezüglichen Vorgaben fallen in der Leistungsvereinbarung sehr dürftig aus. Dem Museum wird somit eine grosse diesbezügliche Autonomie eingeräumt.146 Der Förderbeitrag beträgt CHF 110'000.- pro Jahr, ein Eigenfinanzierungs­grad wird nicht erwähnt. Im Bereich des Controllings sind das Reporting-Blatt und das Reporting-Ge­spräch die hauptsächlichsten Instrumente.

5.10 Historisches Museum der Stadt J.

Dieses Museum wird von einer Stiftung geführt, die mit dem Kanton, der Standortgemeinde und der Burgergemeinde einen Leistungsvertrag abgeschlossen hat, der auf einer Mustervorlage basiert.

Die Kunst- und Programmfreiheit werden nicht explizit erwähnt. Die Vereinbarung umfasst sechs Leistungsbereiche, die da sind, das Sammeln, Bewah­ren, Erschliessen und Forschen, Ausstellen, Vermitteln sowie Erbringen von Dienstleistungen. Alle diese Leistungsbereiche werden im Vertrag inhaltlich um­schrieben. Für die Durchführung der Ausstellungen werden Besucherzahlen als Wir­kungsindikatoren angegeben, 40'000 Personen für die Dauerausstellung und 25'000 Personen im Schnitt für jede der Sonderausstellungen. Ein weiteres Wirkungsziel ist die Re­sonanz in der Fachwelt.

Die Kontraktsumme ist mit CHF 7'154'000.-/Jahr beachtlich, der Eigenfinanzie­rungsgrad beträgt 25%. Im Bereich des Controllings steht das Evaluationsgespräch mit dem von den Beitraggebenden zusammengestellten Evaluationsgremium im Zentrum.

6 Schlussbetrachtung und Gesamtwürdigung

6.1 Verbreitung und Anwendungszweck

Leistungsvereinbarungen haben sich heutzutage beim Bund und in zahlreichen Kantonen als Form öffentlicher finanzieller Unterstützung im Kulturbereich etab­liert, und zwar im Zuge des NPM. Unter den zehn im Rahmen der vorliegenden Ar­beit untersuchten Institutionen handelt es sich nur bei zweien um echte Fälle eines Contracting-out, wo eine staatliche Tätigkeit mittels eines Vertrages an eine Drittpartei übertragen wurde. In allen ande­ren Fällen erhielten die betreffenden GLAM-Institutionen be­reits zuvor Finanzhilfen. Die Leistungsvereinbarungen ersetzten die vormals gängigen Formen der Kulturför­derung, Subventionsverfügungen und politischen Beschlüsse, die teilweise schon sehr lange Bestand hatten. In diesen Fällen ging es darum, sich mit den Leistungs­vereinbarungen an neue staatliche Führungsmodelle anzupassen und dergestalt kul­turelle Tätig­keiten weiterhin zu unterstützen, um so zu verhindern, dass diese aufge­geben werden und ihre Weiterführung dem Staat zufallen würde.

6.2 Der Respekt gegenüber der Kulturverfassung, insbesondere bezüglich der Autonomie des künst­lerischen Diskurses und der Grundrechte

Wichtiger Bestandteil der schweizerischen Kulturverfassung ist die Gewährung der Kunstfreiheit im Sinne der passiven Teilhabe und der aktiven Teilnahme, aber auch der institutionellen Kunstfreiheit im Sinne eines autonomen Kunstdiskurses. Auf­fallend ist, dass nur etwa die Hälfte der analysierten Leistungsvereinbarungen expli­zit die Kunst-, Wissenschafts- oder Programmfreiheit erwähnen.

6.3 Anwendung der NPM -Prinzipien

Unter dem Aspekt der Output- bzw. Ergebnisorientierung ist zu erwähnen, dass die übergeordneten politischen Ziele nur in wenigen Leistungsvereinbarungen aufgeführt, obwohl dies wichtig wäre, um den Gesamtkontext nicht aus den Augen zu verlieren.

Im Kulturbereich werden Zielsetzungen mit Indikatoren nicht streng nach den Vor­gaben des NPM angewendet, mit Ausnahme vielleicht des Bundes und des Kantons Bern. Dies hängt damit zusammen, dass sich die Kultur – anders als die sogenannten in­dustriellen oder technischen Betriebe eines Gemeinwesens, die etwa für die Wasser- und Energieversorgung oder Daten- und Verkehrsverbindungen zuständig ist – an ideellen Werten orientiert und ihre Leistungen sich nicht einfach mit den traditio­nellen kommerziellen Indikatoren definieren, messen und wirtschaftlich bewerten lassen.147 Insbesondere lässt sich die ästhetische Dimension schwer durch Kennzah­len erfas­sen.148 Die häufigsten Indikatoren betreffen die zeitliche Verfügbarkeit der Leistung, die Anzahl Veranstaltungen, die Besuchszahlen und den Eigenfinanzie­rungsgrad.

Die kulturelle Teilhabe steht in vielen Leistungsvereinbarungen im Vordergrund. Dies manifestiert sich insbesondere dort, wo Öffnungszeiten und Preispolitik nach den Bedürfnissen des Publikums auszurichten sind. Die Kunden- und Bürgerorientierung (Publikumsorientierung) ist mit anderen Worten stark ausgeprägt.

Die Qualitätssicherung und mithin die Qualitätsorientierung geht ebenfalls aus vielen Leis­tungsvereinbarungen hervor. Das Controlling wird in vielen Fällen zwar nicht präzisiert, abgesehen von der Pflicht zur Einreichung von Reporting-Unterlagen. Stets wird indessen, sei es in den Interviews oder in den Leistungsvereinbarungen selbst, die Qualitätsbezogenheit des Control­lings in den Vordergrund ge­stellt. Konkrete Indikatoren werden indessen keine be­zeichnet. Vielmehr spielt, na­mentlich in der Stadt und im Kanton Bern, das Instru­ment des Controllings- bzw. Evaluationsgespräches eine hervorragende Rolle, wo im Austausch mit der leistungser­bringenden Partei die Gesamtleistung beurteilt wird.

Der Kostenorientierung werden die Leistungsvereinbarungen nur teilweise gerecht. Die Leistungserbringenden haben zwar kostenbewusst vorzugehen. Von einer weit­gehenden Kostenüberwälzung auf die Kundschaft, wie dies das NPM proklamiert, wird indessen in vielen Leistungsverein­barungen bewusst abgesehen, wird doch die Festlegung attraktiver Eintrittspreise vorgeschrieben. Das kulturpolitische Ziel der Teilhabe an der Kultur ist gegenüber dem betriebswirtschaftlichen Prinzip der Kos­tenorientierung somit prio­ritär, dies völlig zu Recht.

Die Wettbewerbsorientierung ist bei GLAM-Institutionen nur sehr beschränkt mög­lich. Am ehesten umsetzbar ist dies bei Kunstgalerien, weil bei der zeitge­nössischen Kunst ein reichhaltiges Angebot besteht. Bei den übrigen Institutionen besteht häu­fig kein Markt oder Wettbewerb, weil die betreffenden Einrichtungen die exklusiven Rechte an den jeweiligen Ausstellungsobjekten oder Archivgütern besit­zen, die nicht selten Unicas sind.

6.4 Die Praxistauglichkeit von Leistungsvereinbarungen im Kul­tur(förderungs-)bereich

Die durchgeführten Interviews mit Kulturexponentinnen und -exponenten, sowohl aus dem Kreise der Leistungsbestellenden als auch der Leistungserbringenden, ha­ben folgende Erkenntnisse gebracht.

Als Hauptvorteile der Leistungsvereinbarungen werden einhellig die Planungssi­cherheit für die Leistungserbringenden und die verbindliche Festlegung des Leistungsangebo­tes und der Leistungserwartung für die Beitraggebenden angeführt. Ein weiterer Vorteil, für beide Seiten wohlgemerkt, ist die Verhandelbarkeit der Leistungen und der Entgeltung. Damit kann ein angemessenes Verhältnis sichergestellt werden. Wenn der Betriebsbeitrag für eine Institution tiefer ausfällt als das geplante Defizit, können Leistungsreduktionen ins Auge gefasst werden, bspw. die Reduktion der Anzahl Ausstellungen pro Jahr oder der Öffnungszeiten. Die gegenseitigen Leistungen der Parteien sind für jedermann transparent und nachvollziehbar. In einigen Kantonen und Gemeinden sind die Vereinbarungen sogar öffentlich. Leistungsvereinbarungen ermöglichen eine kontinuierliche und relativ enge Begleitung der Beitragsnehmenden durch die amtliche Controlling-Instanz, soweit dies erwünscht ist, und stellen einen formalisierten und regelmässigen Austausch über die anstehenden Herausforderungen sicher.

Als Nachteile und Gefahren von Leistungsvereinbarungen wird häufig die Dominanz formeller, metrisch darstellbarer Kriterien erwähnt. In der Tat, wegen ihrer besseren Messbarkeit, werden häufig formelle Kriterien für die Evalu­ierung der Leistungen bevorzugt oder angewendet. Weitverbreitete Indikatoren wie Besuchszahlen, Anzahl von Veranstaltungen und medialer Berichterstattungen, widerspiegeln indessen nicht unbedingt die Leistung einer Institution. Formelle Kriterien vermögen auch keine genügenden Anreize bei den Beitragsempfangenden zu setzen, strukturelle oder inhaltliche Entwick­lungsprozesse zu initiieren, um einen Betrieb zu erneuern und an die aktuellen Be­dürfnisse anzupassen. Eine Wettbewerbsorientierung favorisiert ausserdem mehrheitsfähige Programme, Ausstellungen sowie Veranstaltungen und prägt mithin die Ausrichtung einer Kulturinstitution an sich, denn im freien Wettbewerb besteht nur, wer genügend Kundinnen und Kunden oder Publikum findet. Vor allem bei Kunstgalerien ist die Wettbewerbsorientierung problematisch. In der Tat geht es bei der Gegenwartskunst oft mehr um Konzepte und Fragestellungen als um die reine Ästhetik eines Kunstwerkes. Zeitgenössische Kunst beinhaltet oftmals eine politische Botschaft oder nimmt kritisch Stellung zur Zeitgeschichte. Deshalb dürfen hier nicht ausschliesslich konsensausgerichtete und konformistische Produkte gefördert werden. Seitens der Praxis wird zudem der mit dem Abschluss von Leistungsvereinbarungen einhergehende grosse administrative Aufwand hervorgehoben, nicht nur für die Behörden, welche die Verträge vorbereiten, aushandeln und kontrollieren müssen, sondern auch für die Institutionen, die alles dokumentieren und datenmässig aufbereiten müssen. Bisweilen fehlen in den Leistungsvereinbarungen Differenzierungen nach Beitragshöhe und Selbstfinanzierungsgrad. Dies trifft vor allem dort zu, wo Mustervorlagen mehr oder weniger buchstabengetreu übernommen werden, wie dies beim Bund, im Kanton und in der Stadt Bern der Fall ist. Bei Empfängerinnen und Empfänger kleinerer Beträge sind die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen zuweilen eine zu grosse Bürde, sodass sie auf Finanzhilfe verzichten müssen. Als Kontrapunkt zur Planungssicherheit ist die lange Umsetzungszeit für Anpassungen zu erwähnen. Mit einer Laufdauer der Verträge von vier Jahren und einer Vorlaufzeit von rund zwei Jahren für die Erneuerung der Verträge wird das Kulturangebot einer Institution teilweise fünf bis sechs Jahre im Voraus festgelegt. Dementsprechend dauert es immer eine Weile, bis auf neue Entwicklungen reagiert werden kann, zumal die Anforderungen für die Anpassung laufender Verträge recht hoch sind. Einige Institutionen verfügen über zwei oder gar Leistungsvereinbarungen zu demselben Produkt, eine mit der Eidgenossenschaft, eine mit dem Kanton sowie allenfalls eine weitere mit der Standortgemeinde. Dies birgt die Gefahr unterschiedlicher Regelungen und potenzieller Normenkollisionen. Ein zu grosser Detaillierungsgrad kann zu impliziten oder expliziten Widersprüchen führen. Er kann auch die künstlerische Freiheit und die Kreativität einschränken. Beim Bund wird alles detailliert vorgegeben, auch in terminlicher Hinsicht.

6.5 Schlussfazit und Gestaltungsempfehlungen

Als Schlussfazit kann festgehalten werden, dass Leistungsvereinbarungen nur bedingt ein probates Mittel zur Kulturförderung sind. Mit ihren aus dem NPM inspirierten Grundlagen bergen sie die Gefahr, dass vor allem konkurrenzfähige und mithin mehrheitsfähige Kultur gefördert wird. Ausserdem droht ein überbordendes Reporting und Controlling und – damit einhergehend – eine Veradministrierung und Verdatung der Kultur, um die Effizienz der Leistungen auszuweisen und überprüfen zu können. Eine der Hauptaufgaben der Kultur, sich kritisch mit der heutigen Gesellschaft und der etablierten Politik auseinanderzusetzen, wird dabei zur Nebensache.

Zur Beurteilung der künstlerischen Qualität ist Fachwissen erforderlich. Dies erfordert, dass als Vergabestelle und Controlling-Instanz im Bereich der Kulturförderung Fachkommissionen eingesetzt werden, die nicht nur beraten, sondern selber entscheiden können, wie dies heute in gewissen Kantonen der Fall ist.

Die Kunst- bzw. Programmfreiheit sind ein tragendes Element der schweizerischen Kulturverfassung. Deshalb muss ihnen unbedingt ein hoher Stellenwert zukommen durch explizite Erwähnung in jeder Leistungsvereinbarung.

Leistungen sind in den Leistungsvereinbarungen in ihren Grundsätzen (z.B. pädagogische Angebote zur Sprachentwicklung, Sprach- und Leseförderung) festzulegen, ohne jedoch das Medium, die Methode oder den Inhalt zu bezeichnen. Sind die diesbezüglichen Vorgaben zu detailliert, werden die Kunst-, Wissenschafts- und die Programmfreiheit eingeschränkt und die Kreativität geht verloren.

Bei der Überprüfung der Leistungen im Rahmen der Vereinbarung sollte eine Gesamtwürdigung durch ein Fachgremium im Vordergrund stehen. Die Erfüllung eines einzelnen Indikators darf für die Beurteilung der Gesamtleistung nicht allein massgebend sein.

Mustervereinbarungen, wie sie das BAK, der Kanton und die Stadt Bern verwenden, begünstigen zwar eine einheitliche Praxis, sie verleiten jedoch bisweilen auch zu einer undifferenzierten Betrachtungsweise. Deshalb sind sie nicht wortgetreu anzuwenden, sondern müssen auf die jeweiligen konkreten Verhältnisse wie Geschichte und Ausstrahlung der Institution, Höhe des Förderungsbeitrages und Eigenfinanzierungsgrad Rücksicht nehmen. Leistungsvereinbarungen ja, aber bitte massgeschneidert und nicht seriengefertigt.

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Uhlmann Felix/Raschèr Andrea F. G./Scheifele Eva/Wilhelm, Kulturförderung, in: Mosimann Peter/Renold Marc-André/Raschèr Andrea F. G. (Hrsg.), Kultur Kunst Recht, Basel 2019, S. 223-315

Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Schweizerische Bundesverfassung (BV), Basler Kommentar, Basel 2015 (zit. BSK BV-Autor)

Waldmann Bernhard/Wiederkehr René, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2019

Weil Sonia, 25 Jahre New Public Management in der Schweiz – Zehn Gestalter erzählen, Cahier de l’IDHEAP 300/2017, Lausanne 2017

Rechtsquellenverzeichnis

Bundesrecht

BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. Ap­ril 1999, SR 101

VGG Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsge­richtsgesetz, VGG) vom 17. Juni 2005, SR 173.32

OR Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilge­setzbuches (Fünf­ter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911, SR 220

KFG Bundesgesetz über die Kulturförderung (Kulturförderungsgesetz, KFG) vom 11. De­zem­ber 2009, SR 442.1

V EDI FK Verordnung des EDI über das Förderungskonzept für die Unterstüt­zung von Mu­seen, Sammlungen und Netzwerken Dritter zur Bewah­rung des kulturellen Erbes vom 29. November 2016, SR 442.121.1

SuG Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsge­setz, SuG) vom 5. Oktober 1990, SR 616.1

Kantonales Recht

Zürich

KV Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005, LS 101

Bern

KV Verfassung des Kantons Bern (KV) vom 6. Juni 1993, BSG 101.1

KKFG Kantonales Kulturförderungsgesetz (KKFG) vom 12. Juni 2012, BSG 423.11

KKFV Kantonale Kulturförderungsverordnung vom 13. November 2013, BSG 423.411.1

StBG Staatsbeitragsgesetz (StBG) vom 16. September 1992, BSG 641.1

Luzern

KFG Kulturförderungsgesetz vom 13. September 1994, SRL Nr. 402

KFV Verordnung zum Kulturförderungsgesetz (Kulturförderungsverord­nung) vom 14. Ap­ril 2017, SRL Nr. 598

StBG Staatsbeitragsgesetz vom 17. September 1996, SRL Nr. 601

Uri

KFG Gesetz über die Förderung der Kultur im Kanton Uri (Kulturförde­rungsgesetz, KFG) vom 26. September 2021, RB 10.8111

Obwalden

KulturG Kulturgesetz vom 10. März 2016, GDB 451.1

Nidwalden

KFG Gesetz über die Förderung des kulturellen Lebens (Kulturförderungsge­setz, KFG) vom 4. Februar 2004, NG 321.1

Glarus

KFV Kulturfondsverordnung vom 3. Dezember 2012, GS IV F/1/1

Freiburg

SubG Subventionsgesetz (SubG) vom 17. November 1999, SGF 616.1

Solothurn

KV Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986, BGS 111.1

KFG Gesetz über Kulturförderung vom 28. Mai 1967, BGS 431.11

Basel-Stadt

StBG Staatsbeitragsgesetz vom 11. Dezember 2013, SG 610.500

Basel-Landschaft

SBG Staatsbeitragsgesetz (SBG) vom 27. Juni 2019, SGS 360

SBV Staatsbeitragsverordnung (SBV) vom 17. Dezember 2019, SGS 360.11

KFG Gesetz über die Kulturförderung (Kulturförderungsgesetz, KFG) vom 4. Juni 2015, SGS 600

KFV Verordnung über die Kulturförderung (Kulturförderungsverordnung, KFV) vom 20. Dezember 2016, SGS 600.11

Schaffhausen

KG Kulturgesetz vom 9. Januar 2006, SHR 441.100

VKG Verordnung zum Kulturgesetz vom 12. Dezember 2006, SHR 441.101

Appenzell Ausserrhoden

KFG Kulturförderungsgesetz vom 28. November 2005, bGS 420.1

KFV Kulturförderungsverordnung vom 4. Juli 2006, bGS 420.11

Appenzell Innerrhoden

KulturG Kulturgesetz vom 25. April 1999, GS 446.000

St. Gallen

KFG Kulturförderungsgesetz vom 15. August 2017, sGS 275.1

KFV Kulturförderungsverordnung vom 18. Juni 2019, sGS 275.11

Graubünden

KFG Gesetz über die Förderung der Kultur (Kulturförderungsgesetz, KFG) vom 15. Feb­ruar 2017, BR 494.300

KFV Verordnung zum Gesetz über die Förderung der Kultur (Kulturförde­rungsverord­nung, KFV) vom 12. Dezember 2017, BR 494.310

Aargau

KG Kulturgesetz (KG), vom 31. März 2009, SAR 495.200

VKG Verordnung zum Kulturgesetz (VKG) vom 4. November 2009, SAR 495.211

Thurgau

KulturG Gesetz über die Kulturförderung und die Kulturpflege (KulturG) vom 4. Juni 1993, SR 442.1

Waadt

LVCA Loi sur la vie culturelle et la création artistique (LVCA) du 8 avril 2014, BLV 446.11

Wallis

KFG Kulturförderungsgesetz vom 15. November 1996, SGS 440.1

SubG Subventionsgesetz vom 13. November 1995, SGS 616.1

Neuenburg

LEAC Loi sur l’encouragement des activités culturelles du 25 juin 1991, RSN 451.01

Genf

Cst Constitution de la République et canton de Genève (Cst) du 14 octobre 2012, RSG A 2 00

LIAF Loi sur les indemnités et les aides financières (LIAF) du 15 décembre 2005, RSG D 1 11

Jura

LCulture Loi sur l’encouragement des activités culturelles du 9 novembre 1978, RSJU 443.1

Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung

Abs. Absatz

AJP Aktuelle Juristische Praxis

a.M. anderer Meinung

anschl. anschliessend

Art. Artikel

Aufl. Auflage

BAK Bundesamt für Kultur

BBl Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Bern)

betr. betreffend

BFS Bundesamt für Statistik

BGE Entscheid des Schweizerischen Bundesgerichtes

BGer Bundesgericht; unpublizierte Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichtes

BGS Bereinigte Gesetzessammlung des Kantons Solothurn

bGS Bereinigte Gesetzessammlung des Kantons Appenzell-Ausserrhoden

BLV Base législative vaudoise

BR Bündner Rechtsbuch

BSG Bernische Systematische Gesetzessammlung

Bst. Buchstabe

bzw. beziehungsweise

ca. circa

d. h. das heisst

E. Erwägung

EDI Eidgenössisches Departement des Innern

f./ff. folgende/fortfolgende

FD Finanzdepartement

FLAG Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget

Fn. Fussnote

GBLV Globalbudget und Leistungsvereinbarungen

GDB Gesetzesdatenbank des Kantons Obwalden

GLAM Galleries, Libraries, Archives, Museums

GS Bereinigte Sammlung der Gesetze des Kantons Appenzell-Innerrho­den; Gesetzessammlung des Kantons Glarus

Hrsg. Herausgeberschaft

ICOM International Council of Museums

IDHEAP Institut de hautes études en administration publique

inkl. inklusive

i. V. m. in Verbindung mit

JB Jahresbericht

Kap. Kapitel

KB Kulturbotschaft des Bundes

LS Zürcher Loseblattsammlung

m. E. meines Erachtens

m. w. H. mit weiteren Hinweisen

NFB Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung

NG Nidwaldner Gesetzessammlung

NPM New Public Management

RB Urner Rechtsbuch/Rechtsbuch des Kantons Thurgau

Rn. Randnote

RSG Recueil systématique genevois

RSJU Recueil systématique jurassien

RSN Recueil systématique de la législation neuchâteloise

S. Seite

SAR Systematische Sammlung des Aargauischen Rechts

SG Systematische Gesetzessammlung des Kantons Basel-Stadt

SGF Systematische Gesetzessammlung des Kantons Freiburg

sGS Systematische Gesetzessammlung des Kantons St. Gallen

SGS Systematische Gesetzessammlung des Kantons Basel-Landschaft; Sys­tematische Gesetzessammlung des Kantons Wallis

SHR Schaffhauser Rechtsbuch

SR Systematische Sammlung des Bundesrechts; Systematische Rechts­sammlung des Kantons Thurgau

SRL Systematische Sammlung des Luzerner Rechts

sRS systematische Rechtssammlung der Stadt Wil

SRSZ Systematische Rechtssammlung des Kantons Schwyz

SSSB Systematische Sammlung des Stadtrechts von Bern

V Verordnung

VB Verwaltungsbericht

VZÄ Vollzeitäquivalent

WoV Wirkungsorientierte Verwaltungsführung

ZBJV Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins

Ziff. Ziffer

zit. zitiert