Dans le sillage de l’affaire des adoptions illégales au Sri Lanka, éclaté au grand jour en décembre 2020, le Conseil fédéral a reconnu la gravité des faits au point de prendre la décision de principe du 29 janvier 2025 d’arrêter les adoptions internationales à l’avenir. De manière annexe, mais non moins cruciale, ces scandales posent urgemment la question de la gestion des dossiers générés pendant les procédures d’adoption. Si un accord unanime existe sur la centralité du dossier pour faire valoir un droit en lien avec l’identité, entamer une recherche d’origines et (re)constituer le récit des trajectoires de vie, force est de constater qu’il n’existe pas d’orientation claire en ce qui concerne leur gestion. En effet, la documentation rassemblée dans le cadre des procédures d’adoption internationale se hisse en vrai défi archivistique dès qu’on considère certaines problématiques telles que le repérage des dossiers, la conformité aux références légales ‒ parfois contradictoires – dans le domaine, les enjeux de la conservation et de l’accessibilité sur plusieurs générations ainsi que les compétences spécifiques à maîtriser en matière de communication lors des consultations. A cette complexité de base s’ajoute le système fédéral suisse, qui attribue la mise en œuvre des politiques publiques de l’adoption aux cantons, avec pour corollaire un foisonnement de configurations organisationnelles, de standards et de pratiques. Cet article s’attaque ainsi à cartographier, en guise de velléité nécessaire, ces multiples dimensions de complexité à l’échelle suisse. En prenant comme exemple le dispositif déployé pour répondre aux demandes des victimes de mesures de coercition à des fin d’assistance (MCFA) et de placements extrafamiliaux, une ouverture sur un modèle de gouvernance des dossiers l’adoption internationale est proposé en conclusion.
Im Zuge der Affäre um die illegalen Adoptionen aus Sri Lanka, die im Dezember 2020 ans Licht der Öffentlichkeit gelangte, erkannte der Bundesrat den Ernst der Lage an, sodass er am 29. Januar 2025 den Grundsatzbeschluss fasste, internationale Adoptionen inskünftig zu verbieten. Nebenbei, aber nicht weniger entscheidend, werfen diese Skandale die dringende Frage nach der Verwaltung der während der Adoptionsverfahren entstandenen Unterlagen auf. Zwar herrscht Einigkeit darüber, dass das Adoptionsdossier von zentraler Bedeutung ist, um ein Recht im Zusammenhang mit seiner Identität geltend zu machen, eine Suche nach der eigenen Herkunft einzuleiten und den Lebensweg zu rekonstruieren, doch muss man feststellen, dass es keine klaren Leitlinien für die Behandlung dieser Dossiers gibt. Die im Rahmen internationaler Adoptionsverfahren gesammelte Dokumentation wird zu einer echten archivarischen Herausforderung, sobald man bestimmte Problematiken in Betracht zieht, wie das Auffinden der Akten, die Einhaltung der ‒ manchmal widersprüchlichen ‒ gesetzlichen Regelungen in diesem Bereich, die Herausforderungen der Aufbewahrung und der Zugänglichkeit über mehrere Generationen hinweg sowie die spezifischen Kompetenzen, die für die Begleitung während der Einsichtnahme der Unterlagen notwendig sind. Zu dieser komplexen Ausgangslage kommt das föderale System der Schweiz hinzu, das die Umsetzung der Adoptionspolitik den Kantonen überträgt, was eine Fülle von unterschiedlichen Organisationsformen, Standards und Praktiken zur Folge hat. Dieser Artikel versucht daher notgedrungen, diese zahlreichen und komplexen Sachverhalte auf gesamtschweizerischer Ebene zu kartografieren. Am Beispiel des Prozesses, das zur Beantwortung der Anfragen von Opfern fürsorgerischer Zwangsmassnahmen (FZM) und ausserfamiliärer Platzierungen eingesetzt wurde, wird abschliessend ein Modell zur Steuerung von internationalen Adoptionsfällen vorgeschlagen.
In the wake of the illegal adoptions scandal in Sri Lanka, which came to light in December 2020, the Federal Government recognised the seriousness of the situation and took the decision on 29 January 2025 to halt international adoptions in future. In addition, but of no less significance, these scandals raise the urgent question of how to manage the records generated during adoption procedures. While there is unanimous agreement on the central importance of the records in asserting a right related to one’s identity, initiating a search for origins and (re)constructing a person’s life path, it must be noted that there is no clear guidance on how to manage them. Indeed, the documentation gathered in the context of international adoption procedures poses a real archival challenge when considering certain issues such as file tracking, compliance with – at times contradictory - legal references in this domain, the challenges of preservation and access over several generations, and the specific communication skills required during consultations. Added to this basic complexity is the Swiss federal system, which assigns the implementation of public adoption policies to the cantons, resulting in a proliferation of organisational structures, standards and practices. This article therefore attempts to map out, as a necessary first step, these multiple dimensions of complexity at the Swiss level. It concludes with a proposal for a model for governing international adoption cases drawing on the system put in place to respond to requests from victims of compulsory social measures and placements.
L’adoption internationale est un phénomène sociopolitique particulièrement complexe à saisir. Dans un article consacré à la recherche d’origines, Sébastien Roux synthétise ce continuum qui va de l’intimité de l’individu aux relations internationales : « … si l’accès aux origines est aujourd’hui envisagé au sein du monde adoptif comme une question individuelle et psychologique, il est aussi un enjeu public. »1
Cette complexité se répercute inexorablement sur les traces documentaires produites, échangées et, le cas échéant, conservées dans le cadre des procédures d’adoption internationale et la Suisse ne fait pas exception.
L’actualité politique suisse relate les demandes de générations d’adoptés qui revendiquent leur droit à connaître leurs origines et, par conséquent, la disponibilité et l’accès à leurs dossiers d’adoption. Les organismes de référence ont souvent de la peine à satisfaire pleinement ces requêtes, car les données empiriques fondamentales semblent encore à maîtriser : Où trouver l’information ? Quel type de contenu est consigné ? Quels besoins existent ? Comment communiquer les dossiers ?
Dans une perspective de gestion documentaire, cette contribution vise à établir un état des lieux de la situation en Suisse à partir de ces questions, tout en étant au fait qu’un travail de terrain d’envergure est en train de se faire ou reste à faire. À ce titre, cette contribution peut être vue comme une velléité nécessaire.
À son apogée entre les années 80 et 90, le recours à l’adoption internationale a connu par la suite un déclin manifeste dans l’ensemble des pays occidentaux à partir des années 2000, y compris en Suisse2.
Les raisons souvent citées pour appréhender cette tendance sont nombreuses et participent de manière combinée à sa compréhension :
Amélioration des conditions socio-économiques ainsi que des politiques de protection de l’enfance dans les pays d’origine avec comme conséquence un renforcement des programmes d’adoption nationale et, dans beaucoup de pays, l’arrêt consécutif des procédures d’adoption internationale ;
Procédures d’adoption de plus en plus exigeantes (avec des temps d’attente pouvant couramment dépasser les 4 ans pour la proposition d’une adoption4) ;
Révélation de scandales qui entachent l’image de l’adoption internationale (dont l’affaire de l’association Arche de Zoé en 2007) ;
Développement et diffusion de pratiques alternatives de filiation grâce à la procréation médicalement assistée, notamment don d’ovocytes et de sperme ou gestation pour autrui.
Cependant, les questions relatives à la recherche d’origines5 et à l’accompagnement post-adoption s’affichent régulièrement dans l’actualité en tant que problématique sociétale contemporaine. Récemment et à l’instar d’autres pays européens comme les Pays-Bas et la France, ces sujets sont devenus d’intérêt public en Suisse depuis le dépôt du postulat Ruiz au Conseil national en 2017. Par cet acte, l’actuelle Conseillère d’Etat vaudoise avait relayé la requête d’un groupe de personnes adoptées au Sri Lanka, aujourd’hui rassemblées dans l’association Back to the roots, pour demander des comptes au Conseil fédéral sur une affaire d’adoptions marquées par des pratiques illicites (vols d’identités, production de faux dans les titres, réseau de « fermes à bébés, etc.) pendant les années 80. En décembre 2020, la Conseillère fédérale Keller-Sutter exprimait, au nom de la Confédération, des excuses officielles aux personnes adoptées au Sri Lanka et à leurs familles, en ayant pris connaissance à la fois du rapport de recherche mandaté auprès de la Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften (ZHAW) et du rapport de synthèse produit par l’administration fédérale attestant les irrégularités et les manquements des autorités cantonales et fédérales impliquées à l’époque dans l’exécution et la surveillance des procédures d’adoption contestées.5 En mai 2022, la démarche réparatrice franchissait une autre étape par la signature d’une Convention avec Back to the roots, prévoyant l’allocation d’une somme de 250'000.- CHF par an destinée à l’association dans le but de soutenir les recherches d’origines des personnes adoptées affectées par cette affaire. En présence d’autres soupçons d’irrégularités, il est apparu clair aux auteures du rapport ZHAW que la recherche socio-historique des adoptions internationales vers la Suisse devait s’élargir à d’autres pays d’origine.8
En 2018, la Suisse a procédé à une révision partielle du droit de l’adoption (Code civil, CC, Chapitre IV, art. 264-269). La révision renforce la notion juridique « d’intérêt supérieur de l’enfant », dont l’essor est irréfrénable depuis l’entrée en scène de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) en 1989. L’intérêt de la personne adoptée prime, en la plaçant au sommet du triangle des intérêts en présence : les siens, ceux des adoptants et ceux de la famille biologique.
La dernière révision assouplit également le secret de l’adoption, introduit avec la révision du droit de l’adoption de 19729, ce qui facilite les démarches de recherche d’origines. L’autre modification marquante consiste en l’institutionnalisation des services cantonaux d’information et des services de recherche (art. 268d, CC) qui établit auprès des cantons, déjà responsables de la mise en œuvre des procédures d’adoption, la compétence de prendre en charge les demandes en matière de recherche d’informations et d’origines. Cet article s’est révélé d’application ardue. D’une part, il a généré une confusion entre le service cantonal d’information, les services de recherche (censés être des organismes privés mandatés) et le service cantonal de conseil. Les nouvelles institutions ont été mises en place selon des dispositifs variés dans les cantons.10 D’autre part, ce changement n’a pas été accompagné par des investissements supplémentaires pour l’exercice des nouvelles tâches.11
Ce cadre légal-administratif mutera vraisemblablement dans les prochaines années, car le Conseil fédéral a pris la décision de principe de mettre fin aux adoptions internationales le 29 janvier 2025.12 Le Département fédéral de justice et police est chargé de produire un projet de loi en ce sens d’ici à fin 2026. Les risques incompressibles d’irrégularités dans les procédures d’adoption ainsi que leur nombre décroissant motivent cette décision. Pour la recherche d’origines, les hypothèses d’évolution restent pour l’instant encore indéterminées.
Que l’on regarde les choses d’une perspective juridique, administrative ou psychologique, tous les avis d’experts concordent sur la valeur irremplaçable des informations qui se réfèrent à un processus d’adoption. Qu’il s’agisse de faire valoir un droit en lien avec son identité, de se lancer dans une recherche d’origines ou d’ajouter des éléments au récit de sa propre trajectoire de vie, les documents regroupés dans un dossier d’adoption représentent un point d’entrée privilégié, voire incontournable. Or, force est de constater que le droit suisse relatif à l’adoption ainsi que la littérature spécialisée s’expriment peu sur l’état et la gestion des dossiers générés par les processus d’adoption internationale.
Globalement, on observe, que ce soit dans le domaine public ou privé, un manque réel de documentation d’appui dans la gestion pratique des dossiers de l’adoption internationale : des lignes guide, des marches à suivre, des manuels, etc. Il est néanmoins à préciser que ce manque d’outils concerne moins les adoptions internationales ayant eu lieu dans les dernières vingt années, à savoir la phase que Sébastien Roux définit de « moralisation de l’adoption internationale »13, caractérisée plutôt par une hyperinflation de la règlementation en la matière qui serait, selon l’avis de l’auteur, à même de déterminer la fin de ce phénomène sociopolitique.
La situation apparait quelque peu paradoxale, car les dossiers qui proviennent de l’âge d’or de l’adoption internationale (entre 1980 et 2000) - et qui sont les plus sollicités dans le cadre des recherches d’origines - n’ont pas fait l’objet d’une réflexion semblable et systémique pour qu’ils puissent être facilement repérables et consultables. Ainsi, à l’instant où cette catégorie de personnes adoptées se mobilise pour faire valoir leur droit à connaître leurs origines, certaines conditions matérielles, dont un accès aisé au dossier de leur adoption, sont difficilement réunies.
C’est à partir de ce constat, que la suite de cet article s’attaquera à l’examen de trois axes d’analyse dans le contexte helvétique :
Le premier cherchera à saisir d’où proviennent les dossiers de l’adoption internationale et quelles sont les besoins des personnes concernées à leur égard.
Le deuxième se focalisera sur certaines règles de gestion documentaire appliquées aux dossiers, notamment la durée d’utilité, les délais de protection et la question du sort final.
La troisième aura pour objet d’interroger les conditions de communicabilité autour des dossiers de l’adoption et les enjeux de communication.
Dans une partie conclusive, l’exemple de la gouvernance des archives lors de la démarche réparatrice sur les MCFA et les placements extrafamiliaux d’avant 1981 sera analysé dans une logique comparative afin de relever les éléments qui pourraient avoir une pertinence dans la gestion des dossiers de l’adoption internationale.
« Fragmentation des informations », c’est par ces termes que Rebecca Crettaz décrit l’état des fonds des dossiers de la protection des mineurs au Valais.14 Cette qualification renvoie à la fois à la multiplicité des intervenants dans le cadre des politiques publiques de l’enfance et aux changements de sensibilité au cours des décennies à l’égard de la production et de la gestion des documents qui les renseignent. Le concept de « fragmentation des informations » se prête tel quel au domaine de l’adoption internationale. À cela s’ajoute le défi supplémentaire - et souvent insurmontable - de retrouver la documentation relative aux procédures d’adoption conservée dans le pays d’origine.
En s’arrêtant au contexte suisse, l’entreprise de repérage reste considérable et loin d’être achevée. La mise en œuvre des procédures d’adoption est depuis toujours de la compétence des cantons, avec pour corollaire, l’existence de dispositifs administratifs et judiciaires différents selon les juridictions cantonales et les époques examinées.
Pour ce qui a trait aux instances publiques, la localisation des dossiers doit considérer deux dimensions principales :
L’identification des intervenants dans la mise en œuvre des procédures d’adoption à l’échelle cantonale, sans oublier les tâches de surveillance et de contrôle fédérales, ni la répartition de compétences pouvant exister avec le niveau communal ou d’autres niveaux administratifs éventuels entre le canton et la commune. Cette identification doit tenir compte des césures historiques majeures (révisions ou modifications du cadre légal, réaménagement des entités administratives et des compétences respectives, etc). En se basant sur un tableau synoptique développé par Abraham et al.15, voici une liste non-exhaustive des autorités publiques à prendre en compte dans les procédures d’adoption :
Autorités centrales cantonales en matière d’adoption,
Autorité centrale fédérale en matière d’adoption,
Autorités de protection de l’enfance (assumant le rôle de tutelle ou de curatelle pendant l’année probatoire selon les règles en vigueur aujourd’hui en Suisse),
Autorités migratoires cantonales et fédérales,
Autorités en matière d’état civil (communales et cantonales),
Représentations suisses à l’étranger (ambassades et consulats),
Autorités compétentes en matière d’adoption dans les Etats d’origine (rappelées ici pour l’importance de l’information qu’elles détiennent, même si elles ne rentrent pas dans le périmètre de cette contribution qui se focalise sur la Suisse)
La gestion du cycle de vie des documents qui est réglée différemment dans chaque canton en fonction de son cadre légal sur l’archivage et de ses instruments d’implémentation (calendriers de conservation notamment).
Pour ce qui a trait aux acteurs privés impliqués dans les procédures de l’adoption internationale, il s’agit de prendre en compte les intermédiaires et les organismes actifs dans la recherche d’origines et le plaidoyer. Ces derniers, à l’instar d’Espace A ou de Pflege- und Adoptivkinder Schweiz (PACH), ne sont pas parties prenantes dans les procédures d’adoption, mais ils peuvent faciliter l’échange de documentation privée entre personnes adoptées et personnes adoptantes par leur rôle de médiation. De leur côté, les intermédiaires jouent un rôle pivot dans l’accompagnement et le suivi des démarches en adoption internationale. Les motivations, les structures et les modes de fonctionnement de ces acteurs sont protéiformes et n’ont pas fait l’objet d’un effort d’harmonisation, au moins jusqu’à la ratification de la HCCH Adoption. À présent, pour les intermédiaires en activité, le respect de l’OAdo exige de créer un dossier pour chaque enfant adopté. Pour ceux ayant arrêté leur activité, le même texte légal exige, dès la cessation, de transmettre aux autorités centrales cantonales ayant prononcé l’adoption les dossiers d’enfants précédemment constitués.
Une ramification d’intervenants particulièrement complexe apparait, composée d’acteurs publics et privés, dont les interactions se tissent au sein de plusieurs domaines administratifs. La structure fédérale de la Suisse amplifie cette « fragmentation de l’information ».
Face à cette production documentaire aux contours tentaculaires, les archives cantonales sont à même de mettre au service des demandeurs leur connaissance détaillée de l’histoire de l’administration et de la société civile cantonales, de façon à fournir les informations nécessaires pour localiser les dossiers de l’adoption internationale.14
Les besoins des personnes adoptées sont les premiers à devoir être pris en compte selon le modèle du triangle de l’adoption. Les événements récents ont focalisé l’attention de l’opinion publique sur l’importance des dossiers de l’adoption internationale en tant que supports pour jouir du droit à connaître ses origines ou en tant que preuves tangibles de l’existence de procédures entachées d’actes illicites ou d’irrégularités. Cette perspective d’usage ne saurait pas résumer l’ensemble des besoins de consultation.
D’autres motivations, plus personnelles et plus subjectives, font surface quand la consultation du dossier est sollicitée. A travers son analyse approfondie des usagers des institutions d’archives françaises, Patrice Marcilloux emploie le néologisme d’ego-archives pour indiquer les sources archivistiques faisant l’objet d’un « usage […] lié à des stratégies individuelles et sociales de construction et d’affirmation de soi. »18
S’il ne s’agit pas ici d’assimiler à une victime toute personne adoptée, en psychologie16 il est largement convenu que l’événement de l’adoption représente une césure significative, et potentiellement traumatisante, dans la trajectoire de vie de l’individu adopté, posant un réel enjeu par rapport à la construction identitaire.
Indépendamment de la variété ‒ et parfois de la gravité – caractérisant les expériences de l’adoption, le besoin de consulter le dossier relève de la quête d’origines au sens qui lui est prêté dans le domaine de la psychanalyse. « Autrement dit, toute activité de pensée s’étaie fondamentalement sur la question des origines, qu’il s’agisse des origines de l’objet pensé, ou du sujet qui le pense. S’il n’y a pas de questionnement sur le début des choses ou des personnes, il n’y a pas de pensée possible... »21 Dans cette acception spécifique, la quête des origines se concrétise dans les efforts déployés par la personne adoptée pour reconstituer le récit de sa vie entre le moment de sa naissance, ce qui inclut aussi l’historicisation de ses parents biologiques, et le moment de l’adoption.
C’est lors de cette quête que s’opère une sorte de court-circuit entre les attentes des personnes adoptées et l’offre de dossiers conservées par les entités administratives, institutions d’archives incluses.
D’un côté, dans chaque canton les services administratifs sont soumis, en raison des lois sur l’archivage, à l’obligation de conserver à titre probatoire les documents justifiant de leur action et, le cas échéant, de les proposer aux archives cantonales pour versement. Cela est un gage de sécurité pour que la documentation relative aux procédures d’adoption puisse être conservée et accessible sur le long terme. D’autre part, l’action de l’Etat doit se conformer à des principes de proportionnalité et d’égalité de traitement qui marquent aussi sa production documentaire. Ainsi, pour accomplir les missions publiques qui leur sont attribuées, les entités administratives sont censées recueillir et consigner seulement les informations nécessaires pour y parvenir.
En revanche, la quête des origines se nourrit de personnalisation et de particularités pour faire ressortir l’unicité de chaque récit de vie. Il s’agit du constat auquel aboutit Adélaïde Laloux : « Si les politiques archivistiques permettent de protéger de nombreux fonds, le système archivistique a aussi sa part de responsabilité dans le fait que ces dossiers sont parfois perçus comme « vides » par les intéressés. »22
Pour cette raison, les personnes qui entament une quête d’origines tendent à élargir le cercle des interlocuteurs en dehors de l’administration publique et se tournent vers les acteurs privés à la recherche de traces documentaires, dont la conservation est moins encadrée. Le phénomène est par ailleurs bien familier aux professionnels qui accompagnent ce public lors de la présentation de leur dossier. L’intérêt se focalise souvent sur des documents qui ne renseignent pas tellement sur la procédure d’adoption, mais qui revêtent une valeur symbolique et affective : le billet d’avion du voyage d’arrivée, les dessins d’enfant, les photos, etc.23
Enfin et dans le sillage de l’affaire des adoptions illégales au Sri Lanka, le besoin de savoir, de comprendre et de vérifier a aussi investi la communauté scientifique, qui manque encore de points de repères et de certitudes empiriques sur l’histoire de l’adoption internationale en Suisse
On peut estimer que la « fragmentation de l’information » qui caractérise les fonds des dossiers de l’adoption internationale dépend en partie de la fragmentation des règles de gestion documentaire qui s’affiche parmi les cantons suisses. Dans le cadre de la présente contribution, il n’y avait ni les moyens, ni l’ambition de conduire une étude comparative de terrain afin de discerner les 26 régimes cantonaux.
Cela étant, quelques tendances peuvent être identifiées. Le droit fédéral relatif à l’adoption n’explicite pas de règles spécifiques de gestion des dossiers de l’adoption internationale, ce qui par ailleurs vaut également pour le champ plus large de la protection de l’enfant et de l’adulte. 24 Au niveau cantonal, Zurich fait exception en ayant légiféré expressément à l’article 61 de l’Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht une durée d’utilité21 de 100 ans pour les dossiers relatifs aux procédures d’adoption constitués par l’autorité de protection de l’enfant et de l’adulte (APEA).26 Cette disposition spécifique peut être considérée comme avant-gardiste, vu qu’elle tient compte du fait que les demandes de renseignements au sujet des adoptions intéresseront aussi la descendance de la génération adoptée. Pour ce qui a trait aux autres cantons, des dispositions spécifiques en lien avec la durée d’utilité des dossiers relatifs aux procédures d’adoption pourraient être consignées dans des instruments règlementaires internes à l’administration tels que des directives à usage interne, des règlements de service ou les calendriers de conservation élaborés de concert avec les archives cantonales.
Pour ce qui est du sort final, les politiques d’évaluation archivistique à l’égard des données personnelles appliquent aujourd’hui une voie de compromis. D’une part, sont pris en compte les obligations en matière de protection des données (prônant l’élimination des informations personnelles, une fois la durée d’utilité échue) et les impératifs de nature économique (coût des espaces d’entrepôt et de stockage). D’autre part, sont considérés les intérêts de la recherche et la préservation de l’histoire et de la mémoire collective. Sur les dossiers de l’adoption internationale la question du sort final reste encore à trancher définitivement, aussi en raison de leur constitution relativement récente. La sensibilité de la thématique semble inciter les gouvernements et les administrations à appliquer un principe de précaution dans la conservation de cette documentation, ce qui vaut déjà pour celle détenue par les services de protection de l’enfance et de la jeunesse.27 De plus, la baisse constante du nombre d’adoptions internationales et, par conséquent, la diminution du nombre de nouveaux dossiers constitués pourrait raisonnablement amener à la décision de conserver intégralement à durée indéterminée les fonds d’archives nominatives.
Une plus grande harmonisation parmi les cantons apparait quant aux seuils fixés pour les délais de protection24. Ainsi pour la Suisse romande, toutes les lois sur l’archivage établissent un délai de protection qui fait primer l’arc de vie des personnes concernées plutôt que l’âge des dossiers les concernant, à la seule exception du canton de Neuchâtel qui prévoit un délai de protection uniforme de 85 ans à partir de la clôture du dossier et un délai de protection illimité pour les dossiers de soins. Pour les autres cantons romands les archives nominatives deviennent librement accessibles 10 ans après la date du décès de la personne. Si celle-ci est inconnue, on considérera un délai de protection de 100 ans à partir de la date de naissance. Dans l’éventualité où les deux dates sont inconnues, une légère divergence d’approche se dessine : Genève, Vaud et Jura prévoient 100 ans à partir de l’ouverture du dossier, Valais et Fribourg comptent 100 ans à partir de la clôture du dossier.
Ce bref excursus dans l’univers légal et règlementaire encadrant la gestion des dossiers de l’adoption vise à mettre en exergue deux points essentiels. Premièrement il apparait qu’une investigation de nature comparative, plus systématique et plus approfondie, s’impose sur les plans cantonal et communal afin d’inventorier les différents cadres de référence en vigueur pour la gestion de cette documentation. Enfin et surtout, il est fondamental de rappeler que cette variété de règles peut se traduire dans une expérience très inégale d’un canton à l’autre. Sur la base du lieu domicile au moment de l’adoption, il n’y a qu’un pas entre l’inégalité de traitement documentaire des dossiers et l’inégalité de traitement des requêtes de consultation, tout premièrement celles des personnes adoptées.
D’un certain point de vue, l’adoption internationale est une politique publique de l’extrême au sein des démocraties libérales. L’apparat étatique intervient, dès le lancement de la procédure, dans la sphère privée, considérée en principe comme étant inviolable. Des scènes de vie relevant du quotidien familial sont ainsi consignées dans des rapports d’origine, des rapports sociaux, des rapports sur l’enfant, des rapports de progrès, etc. Selon l’époque et le cadre réglementaire, les candidats sont passés au crible de l’évaluation : on vérifie leur état de santé physique et psychique, on les soumet à des examens graphologiques, on leur exige des certificats de bonnes mœurs, on se renseigne sur les moyens dont ils disposent pour subvenir aux besoins de l’enfant et on interroge leurs motivations et leurs souhaits.
Il suffit de ces quelques éléments pour comprendre que l’enjeu de la communication autour des dossiers de l’adoption internationale est à la fois central et sensible. Il s’agit premièrement de pondérer les intérêts particuliers en présence à travers le modèle du triangle de l’adoption mentionné précédemment. Ensuite, il est important de garder à l’esprit l’asymétrie de pouvoir structurante dans la relation qui s’établit entre la personne en recherche d’informations et l’entité productrice et/ou détentrice de documents. Ces facteurs de communicabilité influent fortement l’environnement où la communication du dossier aura lieu. 25
En effet, la communication n’advient pas dans un vide juridique, ce qui est particulièrement prégnant quand on se confronte à un dossier de l’adoption internationale. Un arbitrage - souvent sans issue optimale en raison des caractéristiques matérielles de dossiers hérités - est constamment à l’œuvre entre les droits découlant des lois sur la transparence et l’information et ceux garantis par les lois sur la protection des données. Un dossier de l’adoption internationale peut rarement être livré tel quel à une personne adoptée sauf si elle dispose d’une preuve de consentement des parties tierces mentionnées ou si elle peut se prévaloir d’intérêts privés ou publics prépondérants.
Le traitement du dossier préalable à la communication doit s’effectuer avec impartialité et être documenté au nom du principe de transparence. Il est également important de rappeler que l’organisme producteur ou détenteur peut aussi se prévaloir de quelques garanties juridiques à l’égard de la documentation, entraînant des répercussions sur les conditions de communicabilité. Les archives conservées par des institutions publiques ont un caractère inaliénable et les documents originaux ne peuvent donc pas être remis à la personne concernée, en invoquant le droit à la portabilité.26 En même temps, un arrêt du Tribunal fédéral (TF) de 201433 exclut l’élimination requise par le plaignant d’un dossier sur sa personne constitué par un service de protection de la jeunesse. Un argument essentiel, qui motive la décision du TF, est le suivant : « cette conclusion s'impose également en raison de l'intérêt que peuvent avoir les bénéficiaires et leurs descendants à connaître tant leur propre histoire que celle de leur famille ainsi que de l'intérêt des historiens et des chercheurs à pouvoir analyser ces archives dans le cadre de leurs recherches. »34 La mitigation du droit à l’oubli, à cause de la présence d’intérêts conférés à la descendance, est une ligne de conduite à retenir précieusement dans le domaine de l’adoption internationale.
Au niveau de la communication, il y a une autre dimension dont il convient d’avoir conscience : le contenu des dossiers reflète, parfois impitoyablement, l’évolution des pratiques et du langage. L’adoption internationale cristallise des représentations de l’enfance, de la parentalité, de la famille et des relations internationales qui transparaissent dans les dossiers.
La consultation d’un dossier des années 60 ou 70 peut ainsi s’avérer bouleversante aux yeux contemporains. Les questionnaires d’appréciation soumis aux candidats à l’adoption reprennent les stéréotypes qui nourrissent la vision de ce qu’est une « bonne » famille. L’expression de préférences pour l’adoption d’un enfant en provenance d’une certaine région du monde n’hésite pas à se faire sur la base de traits connotés racialement. Les personnes qui suivent les procédures d’adoption, en particulier auprès des intermédiaires, sont parfois inexpertes et issues des rangs du bénévolat. On retrouve alors les traces d’avis maladroits portant sur des maladies, des malformations ou des difficultés d’apprentissage observées chez l’enfant. L’approche au contenu nécessite alors un accompagnement, bien sûr pour les personnes concernées, mais aussi pour les personnes qui préparent et relatent la documentation. C’est ce que les organismes spécialisés en matière de conseil et d’appui à la recherche d’origines mettent en place depuis une vingtaine d’années : le dossier est présenté à la personne concernée dans un cadre supervisé par des professionnels, la plupart du temps des psychothérapeutes spécialisés dans le traitement des traumatismes. Le but n’est pas de surveiller l’accès au dossier, mais plutôt de pouvoir soutenir la personne lors d’une consultation qui peut ébranler la représentation de son parcours de vie et la confronter à de l’information au potentiel traumatisant.
Puisque, contrairement à ce qui caractérise d’autres fonds ou à d’autres séries documentaires, les modalités de communication des dossiers de l’adoption internationale doivent se forger sur une évidence : « l’humain [est] au cœur de la demande ».29 Non seulement il est question d’intégrer la perspective des personnes adoptées et de leurs familles adoptives et biologiques, mais aussi de fournir un espace à l’expression du ressenti émotionnel des parties prenantes à la communication des documents. A ce propos, une communication des dossiers basée sur une approche anglosaxonne dite « consciente des traumatismes »30 peut s’avérer fructueuse. Conçue à l’origine dans le domaine de la psychiatrie traitant des traumatismes, il s’agit concrètement de mettre en place des pratiques archivistiques inspirées par cinq principes d’action généraux : la sécurité, la confiance et la transparence, le choix, la collaboration et l’émancipation.
Alors que l’ensemble des archives cantonales en Suisse opérait déjà activement depuis 2013 en tant que points de contact31 pour les personnes concernées par les MCFA et les placements extrafamiliaux, il aura fallu l’élaboration de la Loi fédérale sur les mesures de coercition à des fins d’assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 1981 (LMCFA) du 30 septembre 2016 pour reconnaître une indemnisation financière aux victimes et pour préciser définitivement les termes de l’archivage et de l’accès aux dossiers les concernant. L’expérience de coordination entre les archives cantonales ainsi que les dispositions fixées dans la loi méritent d’être considérées dans la perspective des dossiers de l’adoption internationale.
Pour ce qui a trait aux règles d’archivage et d’accès aux dossiers, les textes de loi MCFA n’avaient pas de caractère novateur. En fait, ils renvoyaient largement à l’application des législations en la matière (archivage, protection des données, droit à l’information) établies sur les plans cantonal et communal. En revanche, la nouvelle loi intervenait à titre subsidiaire dans les cas où les législations locales s’avéraient lacunaires ou trop permissives, en fixant des standards minimaux contraignants. Elle promulguait de manière claire le principe d’un accès aisé et gratuit aux dossiers pour les personnes concernées (art.11, al.1). Etant issues des processus de consultation typiques du système politique suisse, l’élaboration de la loi avait amené toutes les parties prenantes autour de la table de façon à prendre en compte les intérêts respectifs et surtout à favoriser la collaboration ainsi que la mise en place de méthodes et de pratiques de coordination. Enfin, la loi MFCA présentait aussi la nouveauté d’étendre les obligations cantonales et communales en matière de règles d’archivage et d’accès aux dossiers (art. 10, al.4) aux institutions privées qui avaient été mandatées dans l’exécution des MCFA et des placements extrafamiliaux, en les poussant à faire œuvre de transparence et de responsabilité.
Avec référence aux dossiers de l’adoption internationale, c’est ce système de gouvernance qui semble faire défaut à l’heure actuelle, alors que les problèmes de repérage, de traitement et d’accessibilité aux dossiers sont signalés depuis des années.42 La dernière révision du droit sur l’adoption a investi les cantons de compétences étendues par rapport à l’offre de services de renseignement et de recherche d’origines, sans fournir pour autant les procédures et les instruments pour identifier l’information nécessaire à l’accomplissement de ces nouvelles tâches publiques. Les modalités de collaboration entre entités administratives cantonales et intercantonales ainsi qu’entre acteurs publics et privés ne semblent pas plus définies. Dans cette optique, il est par ailleurs révélateur que le seul article de l’OAdo portant sur les dossiers (art.19) – constitués par les intermédiaires - n’ait pas fait l’objet de modifications ou de spécifications au moment de la révision.
Un autre élément à retenir est la spécification des points de contact en tant qu’enjeu important pour les personnes concernées. Dans le cas analysé, un binôme entre centres cantonaux LAVI (Centres d’aide aux victimes d’infractions) et archives cantonales a été mis en place pour les demandes de renseignement, la formulation des demandes d’indemnisation et la consultation des dossiers. Par ce choix, il s’agissait, d’une part, de fournir plusieurs options de premier point de contact, en favorisant l’autodétermination des personnes concernées. D’autre part, il était question de dissocier nettement ces entités administratives de celles qui avaient pu jouer un rôle dans l’exécution des MCFA et des placements extrafamiliaux. Ce dernier élément a son poids pour les personnes adoptées, car il faut rappeler que dans la grande majorité des cantons les centres d’information et de conseil sont une émanation des autorités cantonales centrales en matière d’adoption.43
Un autre apprentissage pertinent parvient de la contribution livrée par A. Dunant Gonzenbach et P. Fluckiger.44 Ce récit en prise directe d’une archiviste, engagée en première ligne dans la rencontre avec des victimes de MCFA, ne peut que pousser à prendre des mesures afin de réduire les risques de traumatismes pour les personnes concernées, et de traumatismes vicariants pour le personnel exposé aux témoignages ainsi qu’au contenu des dossiers. La dernière donnée à importer de l’expérience des MCFA et des placements extrafamiliaux est l’impulsion phénoménale que le devoir de mémoire a insufflé dans une communauté scientifique multidisciplinaire pour que la recherche dans le domaine s’enrichisse. En effet, le besoin de recherche dans le champ de l’adoption internationale en Suisse est de nos jours flagrant et toute initiative en ce sens permettrait d’attribuer des ressources également dans le repérage des sources documentaires de première main.
Depuis l’entrée en vigueur en 2018 de la dernière révision partielle du droit sur l’adoption et malgré la récente décision de principe du Conseil fédéral de mettre un terme aux adoptions internationales, un système de gestion de ces dossiers est encore en construction en Suisse, surtout pour faire face aux besoins des personnes concernées par la recherche d’origines.
Le tour d’horizon effectué dans cette contribution avait pour but de repérer les facettes multiples inhérentes à la gestion de ce type de dossiers, en indiquant, là où possible, les méthodes et les instruments déjà existants. Il s’agissait également d’illustrer par l’exemple de la démarche réparatrice sur les MCFA et les placements extrafamiliaux la pertinence de la mobilisation des archives réalisée à cette occasion. Cette expérience pourrait servir à la mise en place d’un système de gouvernance similaire portant sur la documentation produite dans le cadre des procédures d’adoption. L’entrave principale pour répondre aux sollicitations des personnes concernées reste à ce jour le manque de connaissance et de maîtrise sur les fonds constitués dans toute la Suisse et sur leur mode de gestion. Comme suggéré plus haut, une analyse empirique en ce sens est à considérer comme étant prioritaire et les travaux exploratoires sur l’adoption menés dans le cadre du PNR76 sont certainement à saluer. En même temps, face à un énième constat de fragmentation de l’information, due en partie par la structure fédéraliste suisse, l’appel à une harmonisation cantonale des règles de gestion en matière d’archivage se renouvelle35 : tout premièrement pour éviter des inégalités de traitement susceptibles d’alourdir outre mesure des parcours de recherche déjà suffisamment éprouvants pour les personnes concernées.
À un niveau plus global, il est à relever que l’augmentation des consultations d’ego-documents36 bouleverse le métier d’archiviste et invite à se questionner sur les compétences nécessaires à la profession pour ce qui est de la communication et de la médiation. Cette dimension relationnelle ne saurait jamais être suffisamment rappelée, car la consultation d’un dossier d’adoption est en premier lieu une interaction éminemment humaine où la place du ressenti ne doit surtout pas être ignorée.